Uzasadnienie
A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w sprawie orzeczenia, że nieruchomość leśna nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), dalej jako dekret o reformie rolnej. W skardze strona domagała się zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w terminie dwóch miesięcy od doręczenie wyroku, przyznania skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł oraz zasądzenia kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w dniu 12 lipca 2017 r. zwróciła się do Wojewody o orzeczenie, że nieruchomość leśna o powierzchni 36,53 ha, wchodząca w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. K., o ogólnej powierzchni 74.1711 ha, obecnie działki oznaczone geodezyjnie numerami: [..], [..] (księga wieczysta KW nr [..]) oraz [..]-[..] (księga wieczysta KW nr [..]), nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Do wniosku załączono dokumenty: opis gospodarstwa A. K. sporządzony geodetę A. K., kopia protokołu przekazania nieruchomości, mapa ewidencji gruntów, odpisy ksiąg wieczystych, postanowienia sądowe ustanawiające spadkobierców po A. K. W załączonym do wniosku opisie gospodarstwa sporządzonego przez geodetę podano, że pozostałą część gospodarstwa rolnego o powierzchni 37,64 ha A. K. przekazał Skarbowi Państwa za rentę rolniczą w 1973 roku.
Jak wskazała skarżąca, przez dwa pierwsze miesiące od złożenia wniosku Wojewoda nie podjął żądanych czynności i dopiero pismami datowanymi na dzień 14 września 2017 r. zwrócił się do Archiwum Państwowego, Sądu Rejonowego i Starosty o nadesłanie wszelkich możliwych materiałów w sprawie. Jednocześnie dzień wcześniej strony postępowania zostały zawiadomione o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 marca 2018 r. Kolejny termin rozpoznania sprawy wyznaczono na dzień 30 września 2018 r., o czym organ zawiadomił pismem z dnia 29 marca 2018 r. Sprawa w tym terminie nie została załatwiona i w dniu 27 września 2018 r. Wojewoda wyznaczył kolejny termin zakończenia postępowania - 31 marca 2019 r.
Wobec powyższego strona pismami z dnia 19 września 2017 r., z dnia 16 kwietnia 2018 r. i z dnia 8 października 2018 r. wniosła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi ponaglenia na przewlekłość Wojewody. Minister rozpoznając te ponaglenia postanowieniami kolejno z dnia 2 listopada 2017 r., z dnia 24 maja 2018 r. i z dnia 15 listopada 2018 r. uznał, że Wojewoda nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.
Zdaniem skarżącej błędna jest postawiona przez organ teza, iż do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest poszukiwanie podstawy prawnej przejęcia całej nieruchomości, gdyż istotą zawisłej przed organem sprawy jest ustalenie, czy nieruchomość leśna o powierzchni 36,53 ha, wchodząca w skład gospodarstwa rolnego o ogólnej powierzchni 74,1711 ha, nie podlegała działaniu przepisu art. 2 ust. 2 lit. e dekretu o reformie rolnej. Mając na uwadze, że skoro zgodnie z ww. przepisem na cele reformy rolnej, na terenie m.in. województwa, przeznaczone były nieruchomości, których rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni, to położone w województwie gospodarstwo rolne o łącznej powierzchni 74,1711 ha nie podlegało pod działanie art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu, a tym bardziej części tego gospodarstwa – nieruchomość leśna o powierzchni 36,63 ha.
Zdaniem skarżącej, potwierdzenie informacji o łącznej powierzchni gospodarstwa rolnego 74.1711 ha oznacza brak przesłanki spełnienia normy obszarowej, co powoduje, że badania pozostałych przesłanek z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu staje się bezprzedmiotowe. Efektywnie prowadzone postępowanie powinno w pierwszej kolejności zmierzać do weryfikacji złożonej wraz wnioskiem o wszczęcie postępowania informacji o powierzchni przejętej nieruchomości leśnej oraz o łącznym rozmiarze gospodarstwa i na te okoliczności Wojewoda winien zebrać dowody.
Skarżąca zauważyła, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania zamyka jej drogę do sądu powszechnego, który rozstrzyga o prawie własności nieruchomości w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ostateczna decyzja organu administracji ma bowiem w tym postępowaniu charakter prejudycjalny.
Uzasadniając wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej strona wskazała, że czas postępowania, ze względu na podeszły wiek skarżącej, jest dla niej źródłem dyskomfortu psychicznego i poczucia krzywdy.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu przedstawił tok postępowania przed organem wyjaśniając, że analiza złożonego wniosku wzbudziła wątpliwości czy przejęcie gospodarstwa rolnego, stanowiącego uprzednio własność A. K., nastąpiło na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Wraz z wnioskiem dostarczono bowiem protokół nr [..] z dnia 30 października 1945 r. o przejęciu przez Nadleśnictwo lasów z tego gospodarstwa, upaństwowionych na podstawie art. 2 dekretu. Jednakże w ocenie Wojewody, wskazanie samego art. 2 ww. dekretu nie przesądza w żadnym razie, że przejęcie nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło na podstawie wskazanego we wniosku przepisu, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Tym bardziej, że protokół taki nigdy nie stanowił podstawy wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela przejętej w oparciu o ww. przepis nieruchomości (ani w tej konkretnej, ani w żadnej innej sprawie).
W tym stanie rzeczy dla organu prowadzącego postępowanie kwestią absolutnie priorytetową stało się ustalenie podstawy prawnej przejęcia ww. gospodarstwa przez Skarb Państwa. Ustalenie tej kwestii jest najważniejsze, bowiem pozwoli to zdecydować, czy Wojewoda jest w ogóle organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 10, poz. 51), dalej jako rozporządzenie wykonawcze. W związku z tym organ od chwili wszczęcia postępowania prowadzi czynności mające na celu zebranie materiału dowodowego umożliwiającego ustalenie czy sprawa podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym.
Pozyskana dokumentacja potwierdziła wątpliwości, co do podstawy prawnej przejęcia. W szczególności odpowiedź Starosty, która wpłynęła do organu w dniu 13 kwietnia 2018 r., i przekazana przez ten organ dokumentacja potwierdzają przejęcie przez Skarb Państwa – w zamian za rentę rolniczą - części gospodarstwa rolnego o powierzchni 37,66 ha na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 27 marca 1973 r., nr [..]. Przy czym nieruchomości wchodzące w jego skład nie są objęte wnioskiem A. C. W związku z tym organ pismami z dnia 17 grudnia 2018 r. zwrócił się do Starosty o udzielenie informacji, czy w latach 40 przejęto na własność Skarbu Państwa tylko część gospodarstwa będącego własnością A. K., które następnie protokołem z dnia 30 października 1945 r. nr [..] przekazano Nadleśnictwu, czy też przekazano całe gospodarstwo o powierzchni 74,17 ha oraz wskazanie dokładnej podstawy prawnej upaństwowienia nieruchomości bądź jej części.
Ponadto organ zwrócił się do Archiwum Państwowego o przekazanie dokumentów pozwalających ustalić podstawę prawną przejęcia przedmiotowej nieruchomości ziemskiej, a które były podstawą wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela. Odpowiedzi na ww. zapytania nie zostały jeszcze udzielne.
Odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w skardze o bezzasadności badania podstawy prawnej przejęcia nieruchomości organ wskazał, że przed wydaniem decyzji stwierdzającej, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, organ prowadzący postępowanie jest zobligowany do ustalenia, czy dana nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa w oparciu o ten przepis, a następnie do oceny legalności takiego przejęcia. Ponadto, przedmiotem takiego postępowania nie jest ustalenie faktycznej podstawy przejęcia nieruchomości, a jedynie sprawdzenie, czy nieruchomość została zasadnie przejęta na podstawie ww. przepisu, bowiem tylko wtedy można prowadzić postępowanie administracyjne w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego do dekretu. Skoro zatem powyższy przepis ustanawia administracyjny tryb rozstrzygania jedynie o tym, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e przedmiotowego dekretu, to brak potwierdzenia przejęcia nieruchomości w tym trybie uniemożliwia rozpatrzenie sprawy merytorycznie.
Tymczasem skarżąca żąda, aby w pierwszej kolejności zgromadzić materiał dowodowy mający na celu ustalenie wystąpienia przesłanek wynikających z przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, bez uprzedniego zbadania czy nieruchomość ta w ogóle na podstawie tego przepisu została przejęta przez Skarb Państwa, a co za tym idzie, czy jest podstawa do tego, aby przesłanki wynikające z tego przepisu w ogóle badać w odniesieniu nieruchomości objętej wnioskiem.
W ocenie Wojewody nie jest możliwie wydanie decyzji zgodnej z wolą wnioskodawcy i innych spadkobierców tylko na podstawie wniosku i dokumentów przez nich przedłożonych, bez zbadania w oparciu o przepisy prawa oraz mając również na uwadze aktualne orzecznictwo sądów, czy w dniu wejścia w życie dekretu zostały spełnione przesłanki uzasadniające przejęcie przedmiotowych nieruchomości przez Skarb Państwa, czy też nie, a co najważniejsze, czy Wojewoda jest w ogóle organem właściwym do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i wydania stosownej decyzji. W konsekwencji działania podejmowane przez Wojewodę w niniejszym postępowaniu są prowadzone na podstawie prawa i w jego granicach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
W sprawie będącej przedmiotem skargi skarżąca zwalcza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w sprawie dotyczącej jej wniosku o wydanie orzeczenia, że nieruchomość leśna o powierzchni 36,53 ha, wchodząca w skład gospodarstwa rolnego stanowiącego własność A. K., o ogólnej powierzchni 74,1711 ha, obecnie oznaczona jako działki nr [..], [..] (księga wieczysta KW nr [..]) oraz [..]-[..] (księga wieczysta KW nr [..]), nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), zwanej dalej dekretem o reformie rolnej.
Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie wymogów formalnych takiej skargi. W niniejszej sprawie zostały one spełnione, bowiem skarżąca przed wniesieniem skargi, wyczerpała przysługujące jej środki zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest natomiast po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź też do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.
W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia 8 października 2018 r. wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ponagleniem na niezałatwienie sprawy w terminie, zaś organ ten uznał ponaglenie skarżącej za niezasadne.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać trzeba, że przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 2 przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r. II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl).
W świetle tego, Sąd kontrolujący legalność działań administracji zobowiązany jest zatem, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania rozważyć, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie.
Mając na uwadze powyższe Sąd rozpoznający niniejszą skargę doszedł do wniosku, że Wojewoda w sposób przewlekły prowadził postępowanie w sprawie wniosku skarżącej o wydanie orzeczenia, że nieruchomość leśna nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.
Postępowanie administracyjne jest postępowaniem, w którym pozycja obywatela i organu administracji publicznej nie są równe. Dlatego też Kodeks postępowania administracyjnego określa zasady rządzące tym postępowaniem, których celem jest wyrównanie relacji między organem, a stronami postępowania. Szczególne znaczenie ma natomiast zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych wyrażona w art. 8 k.p.a., przy czym jej realizacji służy także zasada szybkości postępowania, którą statuuje art. 12 k.p.a. Podkreślenia wymaga, że wskazane zasady ogólne postępowania administracyjnego, wraz z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego i zasadą legalizmu, służą realizacji prawa obywateli do dobrej administracji. Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1).
Powołany przepis Karty, uznany w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego za wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo), stanowi, że podstawowym prawem obywatela Unii Europejskiej jest domaganie się od organów zgodnego z prawem rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki.
Nadto, zasada załatwienia sprawy w rozsądnym terminie wynika z art. 6 ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284, ze zm.). Ocena zachowania rozsądnego terminu rozpoznania sprawy i zakończenia postępowania powinna przy tym uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy oraz opierać się na następujących kryteriach: ocenie stopnia złożoności i zawiłości sprawy, postępowania skarżącego i właściwych organów państwa oraz wagi rozstrzygnięcia sprawy dla sytuacji skarżącego (D. Sześciło, Komentarz. Wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 1 lutego 2005 r. w sprawie Beller przeciwko Polsce, skarga Nr 51837/99, ST 2008, nr 11, s. 84).
Z kolei realizacji zasady szybkości postępowania służy m.in. określenie przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a. sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Organ administracji publicznej powinien prowadzić więc postępowanie w sposób sprawny, bez nieuzasadnionego wstrzymywania i przewlekania czynności procesowych, tak by zakończenie postępowania nastąpiło w najkrótszym możliwym terminie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przepis ten należy rozumieć jako wskazówkę, by terminy załatwienia sprawy określone w art. 35 k.p.a. traktować jako terminy maksymalne.
Przy czym długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie bowiem z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Natomiast stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia. O szczególnie skomplikowanym charakterze sprawy możemy mówić wówczas, gdy mamy do czynienia z zawiłym stanem faktycznym sprawy, wymagającym przeprowadzenia licznych czynności dowodowych, jak i ze złożonym, niełatwym do ustalenia stanem prawnym, wymagającym wnikliwej analizy oraz wykładni przepisów prawa.
W związku z tym należy podkreślić, że nie każde przekroczenie przez organ ustalonych przez ustawodawcę terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest bowiem poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko. (zob. np. wyroki NSA z 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11 oraz z dnia 24 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3021/17 – dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W ocenie Sądu chronologia czynności procesowych podejmowanych w niniejszej sprawie potwierdza, że Wojewoda działał w sposób przewlekły, z przekroczeniem terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a.
Pierwszą czynność po otrzymaniu wniosku w dniu 12 lipca 2017 r. organ podjął bowiem dopiero po upływie dwóch miesięcy, poprzez zawiadomienie w dniu 13 września 2017 r. stron postępowania o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na dzień 31 marca 2018 r. Z kolei w dniu 14 września 2017 r. skierował do Sądu Rejonowego, Starosty oraz Archiwum Państwowego wnioski o przekazanie przez te podmioty dokumentów dotyczących przedmiotowej nieruchomości, w szczególności dotyczących prawa własności tej nieruchomości ziemskiej przed wybuchem II Wojny Światowej oraz po jej przejęciu przez Skarb Państwa, dokumentów pozwalających ustalić podstawę prawną przejęcia całej nieruchomości ziemskiej, a które stanowiły podstawę wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako jej właściciela oraz dokumentów dotyczący przejęcia lasów z ww. nieruchomości ziemskiej.
Nie ulega zatem wątpliwości, że przez cały okres, wyznaczony w art. 35 § 2 k.p.a., na rozpoznanie sprawy, Wojewoda nie podejmował żadnych czynności wyjaśniających. Czynności takie organ podjął dopiero po upływie dwóch miesięcy od złożenia wniosku i dopiero po zawiadomieniu stron o niemożności rozpoznania sprawy w terminie oraz wyznaczeniu nowego terminu. Przy czym wskazać należy, że w zawiadomieniu tym organ jako przyczynę zwłoki wskazał konieczność zebrania materiału dowodowego, który jest niezbędny do wyjaśnienia wszystkich istotnych w sprawie okoliczności umożliwiających rozpatrzenie wniosku (vide pismo Wojewody z dnia 13 września 2017 r.), choć dotychczas organ nie podejmował żadnych działań związanych z pozyskaniem tego materiału dowodowego. Zdaniem Sądu wyznaczenie więc nowego terminu nie było zasadne, albowiem Wojewoda nie rozpoczął zbierania materiału, którego pozyskanie wstrzymywałyby rozpoznanie sprawy w ustawowym terminie.
Nie ulega też wątpliwości, że na podjęcie czynności polegającej na zwróceniu się do innych organów o przekazanie istotnej dla sprawy dokumentacji nie potrzeba było aż dwóch miesięcy, a dopuszczając się zaniechania w tym zakresie Wojewoda doprowadził do nieuzasadnionej przewlekłości prowadzonego postępowania.
Wskazać też trzeba, że organ działał nieudolnie i opieszale także po wyznaczeniu nowego terminu i w czasie oczekiwania na odpowiedź organów, do których zwrócił się o przesłanie dokumentacji dotyczącej przejęcia nieruchomości. Pomimo bowiem upływu 6 miesięcy od dnia wysłania zapytań, organ uzyskał w dniach 24 października 2017 r. i 7 listopada 2017 r. odpowiedź tylko od Sądu Rejonowego i Archiwum Państwowego. Mimo to nie podjął żadnych działań ponaglających wobec trzeciego z adresatów pism z dnia 14 września 2017 r. – Starosty. Wojewoda podjął takie działania dopiero po tym, jak wnioskodawczyni dwukrotnie w dniach 5 grudnia 2017 r. i 29 stycznia 2018 r. zwróciła się z informacją, czy adresaci pism Wojewody udzielili odpowiedzi oraz czy wysłano do tych podmiotów monity. Przy czym wskazać trzeba, że Wojewoda nie udzielił wnioskodawczyni odpowiedzi na ww. zapytania, zaś monit do Starosty wystosował dopiero w dniu 29 marca 2018 r., tj. po dwóch miesiącach od ostatniego pisma strony i pół roku od wystosowania zapytań do organów.
Jednocześnie w dniu 29 marca 2018 r. poinformował strony postępowania o wyznaczeniu kolejnego nowego terminu rozpoznania sprawy na dzień 30 września 2018 r. Nie ulega więc wątpliwości, że organ w sposób nieuzasadniony przewlekał postępowanie, niezależnie bowiem od opieszałości organów, do których zwrócił się o dokumentację, winien był w ramach swoich kompetencji podejmować działania mające na celu jak najszybsze rozpoznanie sprawy, w szczególności poprzez ponaglanie ww. podmiotów do udzielenia odpowiedzi.
Również dalsze postępowanie Wojewody, po udzieleniu przez Starostę w dniu 13 kwietnia 2018 r. odpowiedzi na zapytanie z dnia 14 września 2017 r., wskazują na przewlekłość organu rozpoznającego sprawę. Wojewoda bowiem po uzyskaniu informacji od wszystkich dotychczas wezwanych organów, w dniu 17 maja 2018 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o przekazanie dokumentów pozwalających jednoznacznie ustalić podstawę prawną przejęcia przez Skarb Państwa całej nieruchomości ziemskiej, a które stanowiły podstawę wpisania w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako jej właściciela. Także w tym wypadku pomimo braku odpowiedzi przez okres 4 miesięcy, Wojewoda nie ponaglał adresata o odpowiedź. Dopiero tuż przed końcem wyznaczonego kolejnego terminu rozpoznania sprawy, w dniu 27 września 2018 r. zwrócił się do Archiwum Akt Nowych o udzielenie odpowiedzi na wysłane zapytanie i jednocześnie wyznaczył kolejny już termin zakończenia sprawy na dzień 31 marca 2019 r. W ocenie Sądu działania organu na tym etapie postępowania były opieszałe.
Mając bowiem na uwadze dotychczasowy przebieg postępowania i długi czas oczekiwania na wezwania o przedłożenie dokumentacji oraz mając na uwadze zbliżający się termin rozpoznania sprawy, winien z większą sprawnością podejmować kolejne czynności w sprawie.
Reasumując, wobec tak przedstawionych działań organu i okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jako że Wojewoda nie rozpatrzył merytorycznie wniosku A. C. o wydanie orzeczenia, że nieruchomość leśna nie podlegała działaniu przepisów art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, czym naruszył przepisy art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. oraz korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a. Ponadto, przy ocenie zarzutu przewlekłości postępowania Sąd nie tylko badał przekroczenie terminów ustawowych, lecz rozważył także, czy możliwe było szybsze i efektywniejsze prowadzenie postępowania w danej sprawie i w tym zakresie uznał, że było to w granicach możliwości organu. Przy czym oceny tej nie mogły zmienić okoliczności związane z opieszałością podmiotów mających przekazać organowi istotne dla sprawy dokumenty, albowiem planując czynności w postępowaniu wyjaśniającym, które jest w pewnej mierze uzależnione od sprawności współpracy z innymi podmiotami, Wojewoda powinien uwzględnić ten fakt i kierując swoje prośby wyznaczać tym organom terminy udzielenia odpowiedzi, a wobec ich przekroczenia – ponaglać do udzielenia odpowiedzi.
Właściwa organizacja toku postępowania administracyjnego i współpracy między organami należy bowiem do zadań organu orzekającego, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Jednocześnie należało uwzględnić okoliczność, że do dnia wydania w tej sprawie wyroku nie zapadło rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, albowiem organ oczekuje na odpowiedź Starosty i Archiwum Państwowego na zapytanie z dnia 17 grudnia 2018 r. o udzielenie informacji w oparciu załączoną do pisma dokumentację aktualną i archiwalną dotyczącą nieruchomości objętej wnioskiem.
Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Wojewodę do rozpatrzenia sprawy z wniosku A. C. w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności uznając, że termin taki będzie adekwatny do okoliczności sprawy związanych z jej skomplikowanym charakterem, koniecznością pozyskania odpowiedzi od Starosty i Archiwum Państwowego i całościowego przeanalizowana wszystkich zebranych dokumentów.
Z uwagi zaś na obowiązek orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że postępowanie prowadzone było z rażącym naruszeniem prawa. Ze względu na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania, długi okres oczekiwania pomiędzy poszczególnymi czynnościami oraz podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te niewątpliwie zostały spełnione w niniejszej sprawie.
Przy tym należy zwrócić uwagę, że oceny Sądu w zakresie charakteru naruszenia prawa przez Wojewodę nie może zmieć fakt, iż sprawa zawisła przed tym organem ma skomplikowany charakter. Sąd nie przeczy, że postępowania dotyczące stwierdzenia, iż dana nieruchomość nie podlegała działaniu przepisów dekretu o reformie rolnej są postępowaniami skomplikowanymi, ze względu na swój rys historyczny, co z kolei związane jest często z poszukiwaniem archiwalnych dokumentów. W konsekwencji rozpoznanie tego rodzaju spraw wymaga wnikliwej analizy faktycznej i prawnej, a czas procedowania organu w pewnym stopniu uzależniony jest od sprawności współpracy z innymi podmiotami. Nie mniej jednak okoliczności te nie mogą prowadzić do braku poszanowania terminów wynikających z art. 35 i art. 36 k.p.a., jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ miał możliwość wpływania na działania podmiotów, do których zwracał się o informacje poprzez kierowanie do niego ponagleń, z czego jednak nie korzystał tak sprawnie, jak można oczekiwać od organu będącego w zwłoce i chcącego działać zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w poszanowaniu uprawnień stron.
Nie ulega wątpliwości, że orzekający w niniejszej sprawie organ mógł działać szybciej i sprawniej, dopełniając nałożonych na niego obowiązków oraz zabezpieczając prawa strony do uzyskania merytorycznego rozpoznania jej sprawy. W szczególności należy zwrócić uwagę na długie odstępy czasu pomiędzy podejmowanymi czynnościami, których nie uzasadniał skomplikowany charakter sprawy, lecz wynikały z braku sprawności ze strony organu. Trudno bowiem uznać, że organ potrzebował aż dwóch miesięcy, aby dojść do wniosku, iż do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest zebranie dodatkowego materiału dowodowego, który posiadać mogą inne organy. Wnioski takie w ocenie Sądu były możliwe do poczynienia w znacznie krótszym czasie i rażące jest, iż organ, który prowadził szereg postępowań o podobnym historycznym charakterze, i który musi mieć świadomość – nawet bez dogłębnej analizy stanu sprawy - konieczności pozyskania dokumentów archiwalnych, przez tak długi czas zwleka z podjęciem właściwych działań.
Rażące w działu organu jest również to, że pomimo długiej analizy wstępnej wniosku organ nie wystosował zapytań do wszystkich organów, które mogą posiadać dokumenty istotne dla sprawy, lecz czynił to stopniowo w toku postępowania. W szczególności możliwe było jednoczesne wystąpienie do wydziałów ksiąg wieczystych Sądu Rejonowego i Sądu Rejonowego oraz do Archiwum Państwowego, Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego. Takie kompleksowe działanie organu zapewniłoby szybsze rozpoznanie sprawy i świadczyłoby o rzetelnym prowadzeniu postępowania, tymczasem Wojewoda biernie oczekiwał przez długi czas na odpowiedzi (zazwyczaj negatywne) jednych organów i dopiero po ich uzyskaniu podejmował dalsze czynności wyjaśniające, kierując zapytania do innych organów, które mogą posiadać dokumenty dotyczące przedmiotowej nieruchomości.
O rażącym charakterze naruszeń organu świadczy też fakt, iż w żaden sposób nie reagował on na opieszałość organów, do których zwracał się o informacje, co również stanowiło przyczynę zbyt długich przerw między kolejnymi czynnościami w sprawie. Wskazać bowiem trzeba, że pomimo braku odpowiedzi ze strony Starosty na pismo z dnia 14 września 2017 r., Wojewoda nie ponaglił tego organu przez pół roku, zaś działania w tym zakresie podjął dopiero po dwukrotnej interwencji ze strony wnioskodawczyni i to tuż przed upływem wyznaczonego przez siebie nowego terminu rozpoznania sprawy. Podobnie Wojewoda zachował się w odniesieniu do bierności ze strony Archiwum Akt Nowych, kiedy to dopiero po czterech miesiącach od wysłania zapytania wystosował do tego podmiotu ponaglenie o udzielenie odpowiedzi, również czyniąc to krótko przed upływem kolejnego terminu wyznaczonego na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia.
W ocenie Sądu taka postawa organu wskazuje, iż jego działania nie miały na celu szybkiego i sprawnego rozpoznania sprawy, a konieczność oczekiwania na odpowiedzi od innych organów była traktowana jako pretekst do przedłużania postępowania.
W świetle tych okoliczności Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., w punkcie 2 sentencji orzekł, że przewlekłość Wojewody w prowadzeniu sprawy objętej wnioskiem A. C., miała charakter rażącego naruszenia prawa.
Powyższa ocena skutkowała przyznaniem w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, która to kwota jest w ocenie Sądu wystarczająca i spełni funkcję przewidzianą w tym przepisie. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania Sąd uwzględnił z jednej strony jej znaczenie dla strony skarżącej oraz czas trwania postępowania, zaś z drugiej strony wziął pod uwagę okoliczności związane ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz bierną postawą podmiotów mających przekazać Wojewodzie dokumenty niezbędne dla wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
O kosztach postępowania należnych od Wojewody stronie skarżącej Sąd orzekł w pkt 4 sentencji na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od organu kwotę 597 zł, na którą składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł.
W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.