Uzasadnienie
P. M. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w dniu 19 marca 2019 r. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Skargą zakwestionował równocześnie bezczynność wskazanego organu w rozpoznaniu czterech wniesionych przez siebie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 31 maja 2019 r. skargi te, każda dotycząca innego wniosku, zostały rozdzielone poprzez odrębne zarejestrowanie każdej z nich pod inną sygnaturą.
Skarga na bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udzielenie informacji publicznej poprzez przesłanie kopii projektu budowlanego – A. zatwierdzonego decyzją nr [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r., została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SAB/Gd 66/19 i jest przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie.
Z uzasadnienia skargi wynika, że pomimo upływu terminu zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., Starosta nie udzielił wnioskowanej informacji. Skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na powody opóźnienia oraz termin, w jakim nastąpi udostępnienie wnioskowanej informacji. Skoro organ nie podjął żadnych czynności w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej, orzeczenie, że bezczynność organu miała charakter rażący, o zasądzenie kosztów postępowania sądowego oraz o zasądzenie na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł.
Do skargi skarżący załączył wydruk wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 4 lutego 2019 r. wraz z urzędowym poświadczeniem jego przedłożenia.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że w dniach 4 lutego 2019 r. oraz 10 lutego 2019 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęły drogą elektroniczną cztery wnioski P. M. o udzielenie informacji publicznej. Wniosek z dnia 4 lutego 2019 r., dotyczący przesłania kopii projektu budowlanego A., zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r., został zarejestrowany pod nr sprawy [..]. Organ wyjaśnił, że w dniu 18 lutego 2019 r. wysłano do skarżącego, drogą elektroniczną, odpowiedź na przedmiotowy wniosek, informując skarżącego, że nie można mu udostępnić kopii wnioskowanego projektu, gdyż Starosta nie zatwierdził projektu budowlanego i nie wydał pozwolenia na budowę w/w obiektu. Informacja ta została wysłana na adres skrzynki e-PUAP skarżącego.
Natomiast z powodu awarii systemu e-PUAP w okresie od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., o której Wydział Budownictwa Starostwa Powiatowego dowiedział się w dniu 22 marca 2019 r., odpowiedź nie została doręczona skarżącemu. W dniu 3 kwietnia 2019 r. ponownie wysłano drogą elektroniczną odpowiedź na wniosek skarżącego.
Skarżący w piśmie z dnia 7 kwietnia 2019 r., skierowanym do Sądu, zatytułowanym "uzupełnienie dokumentów do skargi na bezczynność Starosty w sprawach rozpatrzenia wniosków o udostępnienie informacji publicznej z 19.03.2019 r." potwierdził, że organ udzielił mu odpowiedzi na wniosek w sprawie przesłania kopii projektu budowlanego A. zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r. (znak sprawy [...]) w dniu 3 kwietnia 2019 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
W niniejszej sprawie skarżący zwalczał bezczynność Starosty w udostępnieniu żądanej we wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. informacji publicznej w postaci kopii projektu budowlanego A. zatwierdzonego decyzją [..] Starosty z dnia 23 marca 2018 r.
W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwaną dalej u.d.i.p., jak i wówczas, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na jej zasadach. Na gruncie u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wniosku o udostępnienie informacji publicznej w formie i terminach określonych w u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Starosta jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Podobnie, informacja wskazana we wniosku, a dotycząca projektu budowlanego, jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jest nią każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymieniając rodzaje spraw, które ustawodawca kwalifikuje jako informacje publiczne.
Ze względu na to, że projekt architektoniczno-budowlany stanowi integralną część decyzji o pozwoleniu na budowę jest aktem administracyjnym, a art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) u.d.i.p. wprost wskazuje, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, według którego projekt architektoniczno-budowlany stanowiący element decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OSK 2143/14; wyrok NSA z dnia 21 listopada 2013 r., I OSK 1566/13; wyrok NSA z dnia 5 września 2013 r., I OSK 865/13; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 3073/12, wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1856/15, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego wynika, że przymiot informacji publicznej posiada wyłącznie zatwierdzony decyzją administracyjną projekt architektoniczno – budowlany.
Poczynienie pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie doprowadziło Sąd do wniosku, że Starosta był zobowiązany do załatwienia złożonego przez skarżącego wniosku w sposób przewidziany w przepisach u.d.i.p.
Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.
2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji.
W określonych przypadkach na organie spoczywa obowiązek zawiadomienia wnioskodawcy o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej, co jest uzasadnione w szczególności w następujących sytuacjach:
- 1) informacja objęta żądaniem wniosku nie stanowi informacji publicznej,
- 2) podmiot, do którego wniosek został złożony, nie posiada objętej jego żądaniem informacji publicznej,
- 3) zasady i tryb udostępniania informacji publicznej zostały odmiennie określone w innych ustawach w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.,
- 4) informacja publiczna została zamieszczona w BIP lub w centralnym repozytorium (zob. H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 239).
Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w u.d.i.p., następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej).
Obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Jeżeli adresat wniosku nie dysponuje informacją publiczną wskazaną w skierowanym do niego wniosku, aby nie pozostawać w stanie bezczynności, winien w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawcę na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt. I OSK 1644/09).
W rozpoznawanej sprawie w dniu 19 marca 2019 r., skarżący bezpośrednio do Sądu skierował skargę na bezczynność organu zarzucając, że do dnia jej wniesienia organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji o projekcie budowlanym A. Natomiast z potwierdzonych wyjaśnień organu wynika, że po otrzymaniu wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej organ w dniu 18 lutego 2019 r., na adres skrzynki e-PUAP skarżącego, udzielił mu odpowiedzi wyjaśniając, że Starosta nie zatwierdził decyzją projektu budowlanego żądanego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej i w związku z tym nie może udostępnić jego kopii.
Jednakże z uwagi na awarię systemu e-PUAP w dniach od 18 lutego 2019 r. do 6 marca 2019 r., poprzez który dokonywano doręczeń w niniejszej sprawie, o której organ dowiedział się dopiero w dniu 22 marca 2019 r., wezwanie nie zostało doręczone skarżącemu. Po uzyskaniu informacji o awarii, z której wynikało, że dokonywane w jej trakcie doręczenia nie były skuteczne i należałoby je powtórzyć, pismem z dnia 3 kwietnia 2019 r. ponowiono odpowiedź na wniosek skarżącego zawartą w piśmie z dnia 18 lutego 2019 r.
Skarżący na etapie postępowania sądowego potwierdził, że dopiero w dniu 3 kwietnia 2019 r. otrzymał od Starosty odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Z pisma skarżącego z dnia 7 kwietnia 2019 r. wyraźnie wynika, że skarżący potraktował wyjaśnienia organu jako odpowiedź na jego wniosek o udostępnienie informacji.
Przedstawiona powyżej chronologia zdarzeń skłoniła Sąd do uznania, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostawał w bezczynności w prawidłowym rozpoznaniu wniosku skarżącego. W dacie wniesienia skargi bowiem, wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób, który zostałby skutecznie i prawidłowo zakomunikowany skarżącemu. Wprawdzie organ w dniu 18 lutego 2019 r. wystosował do skarżącego odpowiedź na jego wniosek, która jednak do skarżącego nie dotarła w sposób, który można by uznać za zakończenie sprawy z zakresu informacji publicznej zgodne z przepisami u.d.i.p. Pomimo tego, że przyczyny braku załatwienia przez organ sprawy we właściwy sposób na datę wniesienia skargi nie były zawinione przez ten organ z powodu awarii systemu e-PUAP, to jednak skutki tej awarii nie mogły obciążać skarżącego jako obywatela uprawnionego do informacji o sprawach publicznych.
Prawo do informacji publicznej jest zagwarantowane obywatelom w art. 61 Konstytucji RP, przysługuje każdemu, bez względu na interes prawny lub faktyczny, na zasadach określonych w u.d.i.p. Z przepisów u.d.i.p. wynika, że organ musi podjąć w zakreślonym terminie określone czynności, aby zagwarantować obywatelowi ochronę należnych mu praw. W orzecznictwie przyjmuje się, że skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania przez organy administracji publicznej oficjalnych systemów służących do komunikacji z tymi organami (np. poczty elektronicznej, systemu e-PUAP) nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów (tak postanowienie NSA z dnia 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15, wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2897/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Tym samym, zdaniem Sądu, ujawnione przyczyny opóźnienia organu w załatwieniu wniosku skarżącego w sposób określony w u.d.i.p., nie mogły prowadzić do oceny, że w sprawie nie doszło do jego bezczynności. Przyczyny te mają znaczenie przy ocenie charakteru tej bezczynności. W dacie wniesienia skargi bowiem wnioskodawca nie został skutecznie poinformowany o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanych informacji. Stan tej bezczynności ustąpił natomiast już po wniesieniu skargi, gdy w dniu 3 kwietnia 2019 r. organ ponownie wyjaśnił skarżącemu przyczyny braku możliwości udostępnienia żądanych informacji, co skarżący zaakceptował. Zdaniem Sądu udzielone wyjaśnienia organu były adekwatne do okoliczności sprawy, w której organ nie dysponując informacją publiczną w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego nie mógł go udostępnić skarżącemu na jego żądanie. Dokonanie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji jednej z czynności przewidzianych przepisami prawa w zakresie rozpoznania wniosku po wniesieniu skargi, czyni zaś zbędnym zobowiązanie Starosty do rozpoznania żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia 4 lutego 2019 r.
Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., w pkt 1 sentencji wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku uznając, że wobec wypełnienia obowiązku, którego dotyczy skarga, orzekanie o zobowiązaniu do jego wykonania jest bezprzedmiotowe.
Wskazać należy, że o ile podjęcie przez podmiot zobowiązany, na dzień orzekania przez Sąd, czynności zmierzającej do załatwienia wniosku złożonego w trybie u.d.i.p. z natury rzeczy czyni niemożliwym zobowiązanie organu do działania, o tyle fakt ten nie uprawnia Sądu do umorzenia całego postępowania jako bezprzedmiotowego w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd nie jest bowiem zwolniony z obowiązku zbadania, czy w sprawie doszło do bezczynności w postępowaniu, a następnie oceny, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz rozważenia, czy zachodzą podstawy do wymierzenia organowi grzywny bądź przyznać skarżącemu sumy pieniężnej (art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a.).
Czyniąc zadość temu obowiązkowi Sąd oceniając okoliczności niniejszej sprawy stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Przy ocenie charakteru bezczynności w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę, że niedotrzymanie przez organ terminu załatwienia sprawy nie było zawinione, a wynikało z potwierdzonej formalnie awarii systemu e-PUAP, niezależnej od wewnętrznej organizacji komunikacji elektronicznej w organie. Bezczynność organu nie była zatem wynikiem celowego uchylania się organu od wykonywania jego obowiązków względem obywatela.
Z tych samych względów, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej. Jest to bowiem dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie nie mamy natomiast do czynienia z sytuacją uzasadniającą przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które w niniejszej sprawie stanowił wpis sądowy od skargi.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania