Uzasadnienie
P. D., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Stan sprawy przedstawia się następująco:
18 sierpnia 2021 r. P. D. złożył do Wójta Gminy wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Decyzją z 8 października 2021 r. organ I instancji odmówił stronie postępowania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w rezultacie czego P. D. wniósł odwołanie od tak wydanej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku.
Następnie 22 lutego 2022 r. P. D. wniósł ponaglenie na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, zwracając się o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, zarządzenie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości, a także stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Strona podniosła, że mimo upływu 3 miesięcy, nie podjęto żadnych działań w sprawie, nie został także wyznaczony przybliżony termin załatwienia sprawy, zatem organ pozostaje w bezczynności. Nadto, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku nie wywiązało się z obowiązku poinformowania strony postępowania i jej pełnomocnika o nie załatwieniu sprawy w terminie, ani nie wyznaczyło nowego terminu w sprawie (art. 36 k.p.a.).
P. D. w skardze z 12 kwietnia 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku wniósł o
- 1. Wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji w sprawie,
- 2. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
- 3. Stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z naruszeniem prawa,
- 4. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nie tylko nie rozpoznał ponaglenia w terminie 7 dni od jego otrzymania, naruszając tym samym art. 37 § 5 i 6 k.p.a., ale też mimo pisemnego ponaglenia oraz wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego, nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając nie tylko szczególne przepisy dotyczące terminów rozpatrywania spraw administracyjnych, ale również określoną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości i prostoty postępowania, bowiem sprawa rozpatrywana jest przez ponad 5 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, z uwagi na wydanie przez ten organ decyzji z 29 kwietnia 2022 r. o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i ustaleniu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Organ wyjaśnił, że sprawa była rozpatrywana według kolejności wpływu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpatrzeniu odwołania od decyzji nr DŚR.8252.44.2.2021 z 8 października 2021 r., wydanej przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Na wstępie przypomnieć należy, że warunkiem wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 k.p.a.). Jak wynika z akt sprawy skarżący dopełnił tego wymogu, kierując ponaglenie z 21 lutego 2022 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku. Warunkiem wniesienia skargi jest poprzedzenie jej ponagleniem, nie zaś jego uwzględnienie przez organ wyższego stopnia, więc należy uznać, że skarga w niniejszej sprawie jest formalnie dopuszczalna.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Bezczynność organu i przewlekłe prowadzenia postępowania są to dwa stany zaniechania odrębnie typizowane, choć powodujące takie same konsekwencje prawne. Wobec sygnalizowanego przez praktykę i doktrynę problemu rozgraniczenia znaczenia obu pojęć ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) znowelizowano od 1 czerwca 2017 r. art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego aktualnym brzmieniem bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Przewlekłość postępowania zaś to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Bezczynność zachodzi zatem wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1987/2018, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przewlekłość występuje natomiast w postępowaniu prowadzonym w sposób, który przez czas dłuższy niż wymagany do jego zakończenia i bez uzasadnionej i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 12 k.p.a.). Z przewlekłością postępowania mamy do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania. Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).
Z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a. wynika, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3).
Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi z kolei, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Podkreślić należy, że nie każde przekroczenie przez organ wskazanych wyżej terminów załatwiania spraw oznacza per se, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych przez organ, a także postawy stron. Przy czym, nie ulega wątpliwości, że nawet w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.).
W ocenie sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu odwołania skarżącego z 26 października 2021 r. Jak wynika bowiem z akt sprawy, odwołanie wpłynęło do organu w 3 listopada 2021 r., a zatem - stosownie do art. 35 § 3 k.p.a. - organ miał od tego momentu miesiąc na załatwienie sprawy. Tymczasem dopiero 29 kwietnia 2022 r. organ podjął pierwszą czynność w sprawie odzwierciedloną w aktach, tj. wydał decyzję w sprawie. Podkreślić przy tym należy, że organ nie skorzystał z art. 36 k.p.a. i ani razu nie zawiadomił strony o tym, że nie załatwi sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Powyższe prowadzi do niespornego wniosku, że organ dopuścił się bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
Jednocześnie, skoro decyzją z 29 kwietnia 2022 r., tj. wydaną już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, a przed jej rozpoznaniem przez sąd organ załatwił sprawę w przewidzianej przepisami formie (decyzją w rozumieniu art. 104 k.p.a.), to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie odwołania podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie bowiem do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.
Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec wydania decyzji przed rozpoznaniem skargi, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia odwołania. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania odwołania skarżącego z 28 października 2021 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.
Jednakże podkreślić należy, że załatwienie sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego rodzaju skargi. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § pkt 3 p.p.s.a., sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, o czym orzekł w pkt 2 sentencji. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd zobligowany był jednocześnie stwierdzić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Stwierdzona wyżej bezczynność organu, występująca na dzień złożenia skargi, do czasu wydania opisanej wyżej decyzji, w okolicznościach niniejszej sprawy nie daje jednak podstaw do stwierdzenia kwalifikowanego charakteru bezczynności, to jest rażącego naruszenia prawa. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "bezczynności z rażącym naruszeniem prawa". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, jednakże dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, w tym terminu do załatwienia sprawy. Zdaniem Sądu, okres zwłoki – około 5-miesięczny - nie pozwala na uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest jednocześnie efektem działań bądź zaniechań organów spowodowanych przykładowo celowym unikaniem podejmowania rozstrzygnięcia lub lekceważenia praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny.
W orzecznictwie podkreśla się, że bezczynność organu będzie miała charakter rażący, gdy odpowiednio brak działania lub poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia (por. wyrok NSA z 16 września 2015 r., sygn. akt I OSK 722/15). W rozpoznawanej sprawie należy wskazać, że stan bezczynności nie trwał szczególnie długo (ok. 5 miesięcy), a nadto w jego przyczynach nie sposób dopatrywać się znamion złej woli po stronie organu lub czynników subiektywnej natury. Sprawa została rozpoznana według kolejności wpływu. Z tych powodów Sąd w punkcie 2 sentencji wyroku stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W pkt 3 sentencji wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 zł, na którą składa się wynagrodzenie adwokata, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi była bezczynność organu (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 120 tej ustawy, sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.