Uzasadnienie
A.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w sprawie wykonania określonych robót budowlanych.
Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Sprawa dotyczy postępowania prowadzonego przez PINB mającego na celu zweryfikowanie stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, należącego do A. S., zlokalizowanego na działce nr [..] w m. B. przy ul. K., której współwłaścicielami są A. S. oraz E. Z. W dniu 12 listopada 2019 r. do organu nadzoru budowlanego w B. wpłynęło pismo E. Ł., w którym zawiadomiono o naruszeniu podstawowych zasad bezpieczeństwa przy eksploatacji urządzeń i instalacji grzewczych na przedmiotowej działce. Z kolei w dniu 6 grudnia 2019 r. do organu wpłynęło pismo skarżącego informujące o notorycznym zadymianiu jego posesji przez komin znajdujący się na tej samej działce.
Organ 15 listopada 2019 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego o udostępnienie wypisu/wyrysu z ewidencji gruntów i budynków oraz materiałów Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego odnośnie działki o nr ewid. gruntu [..] w B., a w dniu 11 lutego 2020 r. przeprowadzono oględziny na terenie nieruchomości, podczas których pełnomocnik właścicieli przedstawił protokół nr [..] z dnia 3 lutego 2020 r. z kontroli oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, spalinowych i wentylacyjnych, w którym nie stwierdzono nieprawidłowości.
Na wezwanie organu w dniu 10 marca 2020 r. przedłożono ponadto protokół sporządzony w wyniku kontroli okresowej obiektu budowlanego dokonywanej co najmniej raz na 5 lat z dnia 7 marca 2020 r., protokół z dnia 7 marca 2020 r. z okresowej kontroli stanu konstrukcyjno-budowlanego obiektu (kontrola roczna), protokół odbiorczy z dnia 3 lutego 2020 r. z oględzin przewodów kominowych i podłączeń dymowych, spalinowych, wentylacyjnych oraz urządzeń pomocniczo-kominowych oraz protokół sprawdzenia budynku gospodarczego na ul. K. w B. Następnie w dniu 23 kwietnia 2020 r. organ zawiadomił ustalone strony o wszczęciu postępowania w sprawie stanu technicznego spornego budynku oraz o możliwości złożenia wniosków i uwag w sprawie. O powyższym PINB zawiadomił też A. B. oraz że nie został on uznany za stronę i nie będzie informowany na bieżąco o toku postępowania, jednak o jego wyniku zostanie poinformowany odrębnym pismem.
Organ w piśmie z dnia 15 czerwca 2020 r. będącym odpowiedzią na wniosek o uznanie za stronę postępowania, poinformował pełnomocnika skarżącego, że nie uznaje A.B. za stronę postępowania, ponieważ nie dotyczy ono jego interesu prawnego. Istnienie immisji pośrednich świadczy co najwyżej o posiadaniu przez A. B. interesu faktycznego sprawie, którego nie można utożsamiać z interesem prawnym.
Stwierdzono też, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być wyłącznie podmiot wskazany w art. 61 Prawa budowlanego, czyli właściciel lub zarządca budynku, ponieważ te podmioty są zobowiązane do użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zatem stroną postępowania będą wyłącznie współwłaściciele nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany - budynek gospodarczy. Wyjaśniono również, że kwestia uciążliwości ograniczającej korzystanie z sąsiedniej nieruchomości, czy też negatywne oddziaływania na środowisko poprzez immisje w postaci dymu z komina budynku gospodarczego na sąsiedniej nieruchomości nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego oraz, że zgodnie z art. 363 ustawy Prawo ochrony środowiska, to wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać osobie fizycznej, której działanie negatywnie oddziałuje na środowisko, wykonanie w określonym czasie czynności zmierzających do ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko i jego zagrożenie oraz przywrócenia środowiska do stanu właściwego.
W dniu 16 czerwca 2020 r. wpłynął do organu nadzoru budowlanego protokół nr [..] z pomiarów skuteczności zerowania ochronnego i pomiarów rezystancji izolacji instalacji i urządzeń elektrycznych sporządzony w dniu 3 czerwca 2020 r. z adnotacją, że na podstawie wykonanych pomiarów i oględzin zewnętrznych ocenia się stan instalacji jako dobry i dopuszcza się obiekt do eksploatacji.
W odpowiedzi na wniosek pełnomocnika skarżącego z dnia 23 czerwca 2020 r. o udostępnienie do wglądu akt organ poinformował pismem z dnia 2 lipca 2020 r., że skarżący nie został uznany za stronę i nie będzie informowany na bieżąco o toku postępowania, jednak o jego wyniku zostanie poinformowany odrębnym pismem oraz odmówił udostępnienia do wglądu akt postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na zażalenie na to pismo Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po uznaniu, że posiada ono wszelkie znamiona postanowienia, utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia 30 lipca 2020 r.
Pełnomocnik skarżącego pismem również z dnia 23 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie uzasadniając je prowadzeniem postępowania przez organ pierwszej instancji dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 15 lipca 2020 r., w odpowiedzi na pismo zatytułowane "ponaglenie", wyjaśnił że A. B. nie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia, ponieważ nie jest stroną toczącego się postępowania.
PINB w decyzji z dnia 2 lipca 2020 r. stwierdził, że nie zachodzi żadna z przesłanek upoważniających organ do wydania w oparciu o art. 66 ustawy Prawo budowlane nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego i orzekł o braku podstaw prawnych do wydania w oparciu o art. 66 ustawy nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, zlokalizowanego w B. przy ul. K., na działce o nr ewid. gruntu [..].
Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r, organ nadzoru budowanego pierwszej instancji poinformował pełnomocnika skarżącego, że zostało zakończone postępowanie administracyjne w sprawie obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, należącego do A. S., zlokalizowanego w B. przy ul. K., poprzez wydanie w dniu 2 lipca 2020 r. decyzji o braku podstaw prawnych do wydania w oparciu o art. 66 Prawa budowlanego nakazu wykonania czynności lub robót budowlanych dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego.
A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ") w sprawie wykonania określonych robót budowlanych. W skardze datowanej na dzień 5 sierpnia 2020 r. wniesiono o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie i o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 156 par. 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Stwierdzono w uzasadnieniu, że łączny czas, który upłynął od otrzymania zawiadomienia przez organ do dnia sporządzenia skargi wynosi ponad 8 miesięcy. W tym terminie organ ograniczył się jedynie do dokonania oględzin nieruchomości, do których doszło 11 lutego 2020 roku, czyli dopiero po około 2 miesiącach od dnia wniesienia pierwszego pisma w sprawie. Jednocześnie, mimo że od dokonania oględzin minęło już ponad pół roku, nie zostały podjęte inne czynności i nie wydano decyzji administracyjnej, a nawet tymczasowego zakazu korzystania z urządzeń, które powodują realne zagrożenie dla lokatorów sąsiednich nieruchomości. Nie zgodzono się też ze stanowiskiem organu, zgodnie z którym skarżący nie jest stroną postępowania.
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie uzasadniając to tym, że w postępowaniu administracyjnym podjęto wszelkie niezbędne czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy, a przekroczenie terminu przewidzianego w art. 35 Kpa nie było zamierzone przez tutejszy organ, a spowodowane było zbieraniem materiałów dowodowych. Wskazano też, że A. B. nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym na bezczynność organu w sprawie dotyczącej stanu technicznego przedmiotowego budynku gospodarczego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie zawiera uzasadniony podstaw.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Ponadto kontrola sądowa może dotyczyć bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.
Rozpoznając niniejszą skargę w pierwszej kolejności sąd zobowiązany był zbadać, czy spełnione zostały wszystkie wymogi formalne jej wniesienia. W szczególności należało mieć na uwadze, że warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. Artykuł 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje przy tym, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
W ocenie sądu skarżący wyczerpał powyższy tryb, gdyż w dniu 23 czerwca 2020 r. wniósł do organu wyższego stopnia ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie przez PINB, choć nie zostało ono merytorycznie rozpoznane z uwagi na twierdzenie organów o tym, że wnoszącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu. Niemniej jednak złożenie tego pisma należy uznać za wypełnienie przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia. W związku z tym wniesienie w dniu 5 lipca 2020 r. skargi na bezczynność należało uznać za dopuszczalne.
Natomiast, aby dokonać oceny, czy organ administracji dopuścił się bezczynności rozumianej jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności, należy w pierwszej kolejności należy wskazać, że działania organu zostały zainicjowane wnioskiem skarżącego, który domagał się zweryfikowania stanu technicznego obiektu budowlanego - budynku gospodarczego, należącego do A. S., zlokalizowanego na działce nr [.] w m. B. przy ul. K., której współwłaścicielami są A. S. oraz E. Z. W tym miejscu sąd zauważa, że aktualnie w orzecznictwie przyjmowany jest pogląd, iż jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia, co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie bowiem gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (zob. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1939/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stąd po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 6 grudnia 2019 r. organ nadzoru budowlanego winien był podjąć czynności dotyczące kwestii mieszczącej się w zakresie jego ustawowych kompetencji, w tym przypadku stanu technicznego obiektu. Kompetencję organu do orzekania w tego typu kwestiach reguluje art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), dalej jako Prawo budowlane. Przy czym należy zauważyć, że na mocy art. 81 ust. 4 omawianej ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego.
Z tego wynika, że postępowanie kontrolne prowadzone przez organ nadzoru budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Z faktu prowadzenia takich czynności nie można wywodzić, że ich podjęcie winno być oceniane jako prowadzenie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, które każdorazowo zmierza do wydania kwalifikowanego aktu administracyjnego. Najistotniejszym elementem w przypadku kiedy organy nadzoru budowlanego podejmują czynności na skutek pisma, wniosku czy też skargi, jest jego ocena pod względem merytorycznym, a więc zgłoszonego żądania, czy jest to konkretny wniosek o wszczęcie postępowania w indywidualnej sprawie, dotyczącej interesu prawnego wnioskodawcy, czy tez skarga obywatela o charakterze ogólnym. Gdy w toku kontroli okaże się, że sporny obiekt jest prawidłowo użytkowany i utrzymywany w dobrym stanie technicznym, postępowanie administracyjne nie zostaje wszczęte i organ nie ma podstaw, aby zakończyć je jakimkolwiek rozstrzygnięciem. natomiast stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości obliguje organ do wszczęcia określonego postępowania administracyjnego, a dokonywane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w świetle art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego materiał dowodowy wystarczający do podjęcia stosownej decyzji kończącej postępowanie.
W niniejszej sprawie organ po otrzymaniu wniosku zawiadomił właścicieli spornej nieruchomości o terminie oględzin wyznaczonych na dzień 11 lutego 2020 r. W trakcie kontroli organ poczynił ustalenia, a także zobowiązał do przedłożenia dalszej niezbędnej dokumentacji, w szczególności protokołów okresowych stanu technicznego budynku. Zgodnie bowiem z art. 62 Prawa budowlanego na właścicieli lub zarządcy spoczywa obowiązek przeprowadzania okresowych kontroli stanu technicznego budynku, a w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, organ nadzoru budowlanego może nakazać przeprowadzenie ww. kontroli, a także przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części (art. 62 ust. 3). Dokumentacja ta została przekazana organowi w dniu 10 marca 2020 r., a po zapoznaniu się z nią oraz z wynikami oględzin, w dniu 24 kwietnia 2020 r. PINB wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku.
Jednocześnie, ze względu na specyfikę tego rodzaju postępowania oraz poczynione ustalenia w zakresie kręgu stron, w tej samej dacie zawiadomiono skarżącego, że nie posiada on w tym postępowaniu statusu strony.
Odnosząc się do tej kwestii, chociaż nie należy ona do istoty kontrolowanej sprawy, należy wskazać na specyfikę postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa budowlanego, czego konsekwencją jest to, że nawet zgłoszenie przez osobę trzecią informacji o złym stanie technicznym obiektu budowlanego prowadzić, jeżeli doprowadzi do wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania z urzędu, to jego stronami będą wyłącznie właściciel i zarządca nieruchomości, nie również zgłaszająca osoba trzecia – o ile nie jest np. jednym ze współwłaścicieli.
W związku z tym właściciele sąsiednich nieruchomości nie mają statusu strony w takim postępowaniu, nawet jeżeli zostało ono wszczęte po dokonanym przez nich zawiadomieniu. Osoby takie mogą mieć wyłącznie interes faktyczny, co jednak nie przesądza o ich statusie w postępowaniu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2434/16; NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 999/06; NSA z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 90/12, dostępne w CBOSA). Niemniej jednak, choć z okoliczności sprawy i samej skargi wynika, że skarżący oczekuje jednoznacznego stwierdzenia, że we wszczętym postępowaniu wobec zabudowy na działce nr [..] przysługuje mu status strony, a organ winien był informować go o wszystkich podejmowanych w tym postępowaniu czynnościach, wyjaśnić trzeba, że sąd nie jest uprawniony do rozważenia, czy skarżący winien zostać uznany za stronę postępowania prowadzonego przez PINB.
Weryfikacja żądań skarżącej winna mieć miejsce w ramach kontroli organu odwoławczego, co do prawidłowości wydania przez PINB decyzji z 2 lipca 2020 r., ewentualnie sąd będzie władny dokonać takiej kontroli po skutecznym wniesieniu przez skarżącą skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak jest podstaw prawnych, by w ramach postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu sąd w jakiejkolwiek postaci swoją kontrolą obejmował rozstrzygnięcie merytoryczne podjęte przez organ bądź prawidłowość materialnoprawna prowadzonego postępowania. W ramach tego typu skargi ocenie podlega jedynie terminowość podejmowanych czynności, nie ich prawidłowość.
W związku z tym, dla niniejszej sprawy i stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zasadnicze znaczenie ma fakt, że w sytuacji, gdy na skutek wniosku obywatela organ przeprowadził czynności kontrolne, które zasadniczo nie wchodzą w skład postępowania jurysdykcyjnego, datą wszczęcia postępowania nie jest ani dzień przeprowadzenia kontroli doraźnej, ani dzień wniesienia podania o podjęcie działań ze strony organu co do danego obiektu. Sąd zaś rozpoznając sprawę bezczynności uwzględnia zasadniczo stan, jak istniał w dniu wniesienia skargi.
Z akt niniejszej sprawy wynika zatem, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 23 kwietnia 2020 r. W świetle art. 35 k.p.a., który reguluje kwestie terminów załatwiania spraw administracyjnych w postępowaniu, organ winien był wydać rozstrzygnięcie w sprawie do dnia 23 czerwca 2020 r., jako maksymalnego terminu dla spraw szczególnie skomplikowanych (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy mieć jednak na uwadze szczególne okoliczności, jakie zaistniały w toku sprawy, mające wpływ na bieg terminu jej załatwienia, a mianowicie wejście w życie w dniu 31 marca 2020 r. przepisów ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), znowelizowanej ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568 ze zm.).
W szczególności uwzględnić trzeba przepisy art. 15zzs ust. 1 pkt 6, ust. 10 i ust. 11, dotyczące biegu oraz zawieszenia terminów procesowych i sądowych, braku możliwości wymierzania grzywien i zasądzania sum pieniężnych w powyższym okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID oraz wywodzenia środków prawnych dotyczących m.in. przewlekłości postępowania.
Zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Natomiast stan zagrożenia epidemicznego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia od 14 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r., poz. 433 ze zm. oraz Dz. U. z 2020 r. poz. 490) od dnia 14 marca, a z upływem czasu od 20 marca 2020 r. uległ przekształceniu w stan epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.).
Co więcej, na mocy art. 15zzs ust. 10 w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się, zaś organom lub podmiotom prowadzącym odpowiednio postępowanie lub kontrolę nie wymierza się kar, grzywien ani nie zasądza się od nich sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 15zzs ust. 11).
Dopiero na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875), uchylono art. 15zzs i na podstawie art. 68 ust. 7 tej ustawy zmieniającej bieg terminów w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 biegły dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, co nastąpiło w dniu 16 maja 2020 r. W związku z tym, bieg terminów procesowych w postępowaniu administracyjnym, który się nie rozpoczął na podstawie art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 został rozpoczęty z dniem 24 maja 2020 r.
Skoro stan zagrożenia epidemicznego, do którego odwołuje się art. 15zzs ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19 obowiązywał na obszarze kraju od dnia 14 marca, to należy przyjąć, że od tej daty z mocy prawa występuje skutek wynikający z tej normy prawnej, tj. zawieszenie bądź nierozpoczęcie biegu terminów procesowych. Natomiast przyczyna powodująca zatrzymanie biegu tych terminów ustała w dniu 23 maja 2020 r., zatem od dnia 24 maja 2020 r. rozpoczęły swój bieg terminy, które na mocy ww. przepisów nie biegły.
Jak już wskazano, w niniejszej sprawie wszczęcie postępowania nastąpiło w dniu 23 kwietnia 2020 r., a zatem bieg terminu załatwienia sprawy nie rozpoczął się na mocy ww. przepisów. Z kolei fakt, że termin, o jakim mowa w art. 35 k.p.a. rozpoczął się od dnia 24 maja 2020 r., oznacza, że sprawa powinna zostać załatwiona w maksymalnym terminie 2 miesięcy, tj. do dnia 24 lipca 2020 r. Natomiast decyzja w trybie art. 66 Prawa budowlanego została wydana w dniu 2 lipca 2020 r., a zatem przed upływem tego terminu. Co więcej, decyzja ta została wydana przed wniesieniem skargi na bezczynność, a więc nie można mówić o stanie bezczynności organu, gdy zostało wydane merytoryczne rozstrzygniecie.
Jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna w CBOSA), wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z powyższego wynika, że możliwość wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest w istocie czasowo ograniczona, a mianowicie skarga może zostać złożona jedynie w czasie trwania niepożądanego stanu przewlekłości. Innymi słowy, można ją złożyć do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia sprawy w inny prawem przewidziany sposób. Chociaż w niniejszej sprawie na dzień wniesienia skargi decyzja nie była ostateczna, to jednak sąd stoi na stanowisku, że analogicznie należy przyjąć, iż w momencie wydania tej decyzji przez organ pierwszej instancji ustał stan bezczynności tego organu, a to oznacza, że zaistniała przeszkoda do uwzględnienia skargi na bezczynność.
W sytuacji zaś, gdy organ załatwił sprawę przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, skarga ta winna podlegać oddaleniu jako nieuzasadniona. (por. wyroki NSA: z 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3652/18; z 21 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1295/17; z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 1818/18, z 22 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 235/15; z 8 lipca 2015 r., sygn. I OSK 238/15; z 4 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1752/11; z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 2567/15 – wszystkie dostępne w CBOSA).
W tym stanie rzeczy sąd uznał, że niniejsza skarga pozbawiona jest podstaw. Z okoliczności sprawy wynika bowiem, że po otrzymaniu wniosku skarżącego organ podjął czynności w celu wyjaśnienia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa uzasadniających podjęcie przez organ nadzoru budowlanego władczych działań. Przy czym czynności kontrolne wykonywane na podstawie art. 81 ust. 4 prawa budowlanego nie stanowiły czynności w postępowaniu jurysdykcyjnym i nie stanowiły wszczęcia takiego postępowania. Przy czym w związku z sytuacją epidemiczną w kraju bieg terminu załatwienia sprawy zawisłej przed PINB, którego zachowanie jest badane w skardze na bezczynność, rozpoczynał się w dniu 24 maja 2020 r. i od tej daty należy rozpatrywać działania organu w kontekście przewlekłości lub bezczynności, do której jednak nie doszło. Po dniu 24 maja 2020 r. organ bowiem podejmował czynności związane m.in. z wnioskami skarżącego o uznanie go za stronę, dostęp do akt czy przekazaniem złożonego ponaglenia, a ponadto oczekiwał na dostarczenie protokołu pomiarów skuteczności zerowania ochronnego i pomiarów rezystancji izolacji instalacji i urządzeń elektrycznych, który został przeprowadzony w dniu 3 czerwca 2020 r., a wpłynął do organu w dniu 16 czerwca 2020 r.
Po zebraniu kompletnego materiału dowodowego PINB poddał go analizie i stwierdził, że w sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek do władczej ingerencji organu w trybie art. 66 Prawa budowlanego, czemu dał wyraz w decyzji z dnia 2 lipca 2020 r. Decyzja ta została przy tym wydana z zachowaniem maksymalnego 2-mieisęcznego terminu załatwienia sprawy administracyjnej, który w ocenie sądu znalazł zastosowanie w niniejszej sprawie. Jednocześnie, zdaniem sądu, podejmowane w sprawie czynności cechowały się odpowiednią koncentracją i szybkością, uwzględniając konieczność uzyskania szeregu dokumentów od stron, co niekiedy wiązało się dopiero z wytworzeniem tej dokumentacji w celu wykazania aktualnego stanu technicznego obiektu, a co mogło być utrudnione przez nadal istniejące ograniczenia związane z pandemią wirusa SARS-CoV-2. Organ zatem nie powstrzymywał się od załatwienia sprawy czy też działał w sposób przewlekły, a fakt, że niektóre czynności zostały podjęte w dłuższych okresach czasu nie wynika z opieszałości organu, lecz z okoliczności faktycznych niezależnych od organu.
Podsumowując powyższe rozważania sąd uznał, że skarga A. B. jest niezasadna, albowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności ani też nie prowadził przewlekle postępowania w sprawie stanu technicznego budynku na działce nr [.]. i ewentualnych robót budowlanych dotyczących tego stanu.
W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a., gdyż przedmiotem skargi była bezczynność organu administracji publicznej.