Uzasadnienie
Przedmiotem skargi E. K. (dalej: "skarżąca") jest bezczynność Wójta Gminy S. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 17 marca 2022 r. skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika wystąpiła do Wójta Gminy S. z wnioskiem o przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Wójt Gminy S. decyzją z dnia 5 maja 2022 r. odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia 24 października 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia czy istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.
Pismem z dnia 10 listopada 2022 r. Wójt Gminy S. wezwał pełnomocnika skarżącej do uzupełnienia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne poprzez udzielenie wyjaśnień i dostarczenie dokumentacji pozwalającej na ustalenie jakie kwalifikacje oraz wykształcenie posiada skarżąca, jaki jest przebieg jej kariery zawodowej, z jakich przyczyn nie pracowała od 2015 r. a także jaką pracę byłaby gotować podjąć gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. W wezwaniu zawarto pouczenie, że niezastosowanie się do niego spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
Pismem z dnia 9 grudnia 2022 r. powołując się na art. 24a pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022r., poz. 615), zwanej dalej ustawą, organ I instancji poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpatrzenia z powodu braku złożenia określonych w wezwaniu z dnia 10 listopada 2022 r. wyjaśnień.
Pismem z dnia 12 stycznia 2023 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku zarzucając organowi I instancji bezczynność.
Rozpatrując ponaglenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Gdańsku stwierdziło w postanowieniu z 30 marca 2023 r., że Wójt nie dopuścił się bezczynności.
Pismem z dnia 11 kwietnia 2023 r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Wójta Gminy S.. Podkreśliła, że organ bezzasadnie pozostawił jej wniosek bez rozpatrzenia, bowiem przepis art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 2000), dalej "k.p.a.", jak i art. 24a ustawy o świadczeniach rodzinnych ma zastosowanie jedynie do wstępnego sprawdzenia złożonego w organie administracji publicznej wniosku pod względem jego kompletności nie zaś w momencie gdy wszczęte już zostało i trwa od ponad roku postępowanie administracyjne, w tym również wszczęte i zakończone postępowanie odwoławcze. Pełnomocnik wskazał również, że skarżąca w trakcie wywiadu środowiskowego przekazała pracownikowi socjalnemu oświadczenie sporządzone na wezwanie organu. Pracownik socjalny jednak nie przekazał tego oświadczenia organowi.
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wskazał również, że skarżąca odpowiedzi na wezwanie organu udzieliła dopiero w dniu 29 grudnia 2022 r., po upływie wyznaczonego jej terminu oraz że nie udzieliła ona wszystkich żądanych przez organ informacji. Ponadto pracownik socjalny zaprzeczył, aby w trakcie wywiadu środowiskowego otrzymał od skarżącej jakiekolwiek jej oświadczenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w myśl art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy podkreślić, że skarga na bezczynność przysługuje m.in. na pozostawienie podania bez rozpoznania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13).
Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a).
Należy podkreślić, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a., jest obowiązek działania organów sprawnie, wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Zgodnie zaś z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4). Jak stanowi art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Zgodnie z kolei z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Przepisy k.p.a. mają zaś zastosowanie do postępowań prowadzonych w przedmiocie świadczeń pielęgnacyjnych na mocy art. 32 ust. 2 ustawy.
Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma treść art. 24a ust. 2 ustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy osoba złoży wniosek bez wymaganych dokumentów, podmiot realizujący świadczenia przyjmuje wniosek i wyznacza termin nie krótszy niż 14 dni i nie dłuższy niż 30 dni na uzupełnienie brakujących dokumentów. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia.
Odnosząc się do kwestii wadliwości wniosku skarżącej oraz wskazanych w art. 24a ust. 2 ustawy konsekwencji prawnych nieuzupełnienia wniosku przyjąć należy, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia dotyczy wyłącznie takich wad wniosku, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z 9 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2695/18). Powołanie się przez organ na treść art. 24a ust. 2, podobnie jak zbliżonego w brzmieniu art. 24a ust. 1 ustawy, powinno służyć wyłącznie usunięciu nieprawidłowości wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku.
Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, że informacje, o podanie których organ wezwał skarżącą dotyczyły zasadniczo przebiegu jej kariery zawodowej, przyczyn dla których nie podejmuje zatrudnienia od 2015 r. oraz pracy jaką gotowa byłaby podjąć gdyby nie konieczność sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką. Są to okoliczności, które organ uznał za istotne dla dokonania oceny, czy w sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad niepełnoprawną matką. Ocena ta jest elementem merytorycznej oceny wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i mogłaby być istotna z punktu widzenia kierunku rozstrzygnięcia, a nie formalnej możliwości prowadzenia postępowania we wskazanym wyżej przedmiocie. Inaczej mówiąc, udzielenie takich informacji nie jest wymogiem formalnym wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i organ nie może ich żądać od strony w trybie art. 24a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozostawiając wniosek bez rozpatrzenia w razie ich nieudzielenia.
Tym samym organ mylnie uznał, że w tej sprawie zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w sprawie i zakończenia tego postępowania wydaniem decyzji administracyjnej. W przedstawionych wyżej okolicznościach tej sprawy i ich uwarunkowaniach prawnych, pozostawienie bez rozpatrzenia wniosku skarżącej doprowadziło organ do bezczynności, bowiem bezzasadnie nie załatwił sprawy w terminie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pkt 1 sentencji zobowiązał organ do wydania decyzji w sprawie z wniosku skarżącej w terminie jednego miesiąca od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami. Orzeczony termin Sąd ocenił za wystarczający, bowiem wprost nawiązuje on do miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a.
Jednocześnie Sąd stwierdził, że dostrzeżona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2 sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak również – co ma zasadnicze znaczenie w tej sprawie – w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). W niniejszej sprawie przyczyną bezczynności jest błędne zastosowanie przez organ art. 24a ustawy, przy czym błąd ten nie był usprawiedliwiony. Wskazany przepis jest jasny i nie wymaga szczególnie skomplikowanej wykładni w celu odkodowania normy prawnej z niego wynikającej.
Jest to przepis procesowy, którego stosowanie w praktyce orzeczniczej nie budzi wątpliwości. Od profesjonalnego organu należy oczekiwać prawidłowego stosowania podstawowych instytucji procedury administracyjnej, takiej jak pozostawienie pisma bez rozpatrzenia. Błąd organu spowodował przy tym znaczne opóźnienie w rozpoznaniu sprawy niewątpliwie istotnej z punktu widzenia sytuacji materialnej skarżącej, która jak twierdzi nie może podjąć zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnoprawną matką. Sąd miał na uwadze również i to, że do dnia wyrokowania bezczynność organu nie ustała.
Biorąc pod uwagę, że stwierdzona długotrwała i oczywista bezczynność organu mogła mieć niekorzystny wpływ na sytuację materialną i moralną skarżącej, która oczekuje na rozstrzygnięcie jej sprawy już od ponad roku (wniosek złożony został w dniu 18 marca 2022 r.) Sąd uznał za zasadne przyznanie jej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w kwocie 500 zł, jako adekwatnej zarówno do skali i charakteru bezczynności, jak i ewentualnej szkody materialnej i moralnej, jaką poniosła w związku z tą bezczynnością skarżąca (co do wystąpienia których istnieje, zdaniem Sądu, uzasadnione domniemanie).
O kosztach Sąd orzekł w punkcie 4. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na zasądzone koszty postępowania złożyła się kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata – pełnomocnika skarżącej.
Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).