Uzasadnienie
Pismem z dnia 5 lipca 2011 roku K. S. wniósł do Starosty o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej decyzji Urzędu Miejskiego z dnia 13 czerwca 1975 roku, nr [...] o pozwoleniu na budowę szklarni na działce nr [...], obręb [...], przy ul. G. [...] w S. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2011 roku, nr [...], Starosta odmówił wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 8 września 2011 roku, nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy uznał bowiem, że obowiązkiem organu I instancji było wezwanie strony do sprecyzowania czy złożony wniosek jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też wnioskiem o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji oraz do wskazania podstawy do podjęcia procedury wznowieniowej lub stwierdzającej nieważności decyzji.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta wezwał wnioskodawcę do usunięcia nieprawidłowości w podaniu z dnia 5 lipca 2011 roku polegającej na braku sprecyzowania czy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wnioskiem o wznowienie postępowania, czy też wnioskiem o uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji oraz na braku wskazania podstawy do podjęcia procedury wznowieniowej lub stwierdzającej nieważność decyzji zgodnie z odpowiednio art. 145 § 1 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) wskazując, że nieusunięcie braku w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia.
Pismem z dnia 30 września 2011 roku K. S. wyjaśnił, że złożony wniosek dotyczy "ponownego rozpatrzenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydanego przez Urząd Miasta w (...) z dnia 13 czerwca 1975 roku". Wniosek ten powoduje uruchomienie procedury administracyjnej, zaś organ administracji winien wiedzieć jaką procedurę ma wszcząć aby załatwić sprawę, co jest obowiązkiem organu. Wnioskodawca stwierdził nadto, iż "w sprawie zachodzą dwie możliwe procedury": wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. albowiem po wydaniu decyzji wyszły na jaw nowe okoliczności nie znane organowi oraz stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. albowiem decyzja została wydana bez zgody najbliższego sąsiada, co może stanowić rażące naruszenie prawa.
Zawiadomieniem z dnia 19 października 2011 roku, nr [...], Starosta zawiadomił stronę, że w związku z nie usunięciem braku wniosku z 5 lipca 2011 roku, wniosek pozostawiono bez rozpatrzenia. Organ stwierdził, że udzielona przez wnioskodawcę odpowiedź z dnia 30 września 2011 roku nie pozwala na ustalenie treści żądania, to jest stwierdzenia w jakim trybie strona żąda ponownego rozpatrzenia decyzji o pozwoleniu na budowę, czy w trybie procedury wznowieniowej, czy też postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji.
W piśmie z dnia 28 października 2011 roku, skierowanym do Starosty i Wojewody, a zatytułowanym "odwołanie", K. S. wniósł o zobowiązanie organu do podjęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia w sprawie.
W odpowiedzi na ww. pismo Starosta poinformował wnioskodawcę, że zawiadomienie z dnia 19 października 2011 roku, jako czynność materialno-techniczna nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, natomiast może on złożyć skargę na bezczynność organu do sądu administracyjnego.
W dniu 8 grudnia 2011 roku K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Starosty. Podniósł, że w związku z niemożnością doprowadzenia do usunięcia z obrotu prawnego decyzji powodującej naruszenie jego praw zwraca się do Sądu z wnioskiem o doprowadzenie do tego, aby Starosta w sposób jednoznaczny dokonał załatwienia sprawy, a nie zwracał się do strony z zapytaniem w jaki sposób chce aby decyzja z obrotu prawnego została wyeliminowana. Zdaniem skarżącego, to organ administracji powinien na podstawie całokształtu sprawy podejmować działania w takie formie, która jest możliwa i która doprowadzi do tego, że prawo przestanie być naruszane poprzez funkcjonowanie decyzji, która w sposób jednoznaczny narusza słuszny interes strony. Stwierdził również, iż w razie pozostawienia przez organ podania bez rozpoznania strona może podjąć obronę przed bezczynnością organu składając zażalenie do organu wyższego stopnia, a dopiero następnie skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarżący tak postąpił, składając najpierw pismo z dnia 28 października 2011 roku, a następnie skargę do Sądu.
W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W uzasadnieniu organ - wskazując na art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dodatkowo stwierdził, że skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego we wniesieniu skargi.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy podkreślić, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia, jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast, jeżeli w ocenie składającego wniosek jego pismo spełnia kryterium kompletności, może on złożyć skargę na bezczynność organu. Wówczas wynik tego postępowania przesądzi o tym czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynny w sprawie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 roku, sygn. akt I GSK 484/07, Baza Orzeczeń LEX nr 469747). Bezpodstawne pozostawienie podania bez rozpoznania oznacza bowiem, że organ administracji publicznej, właściwy w sprawie, której dotyczy podanie, pozostaje bezczynnym i na tę jego bezczynność służy skarga do sądu administracyjnego.
Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie skarżący miał interes prawny we wniesieniu skargi do sądu albowiem jedynie w niniejszej sprawie skarżący mógł uzyskać odpowiedź na pytanie czy pozostawienie jego wniosku z dnia 5 lipca 2011 roku bez rozpoznania przez Starostę było prawidłowe. Z analizy nadesłanych akt administracyjnych wynika, że skarżący, wezwany do sprecyzowania żądania zawartego w ww. wniosku, wskazał, że w sprawie zachodzą dwie możliwe podstawy wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, to jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), a także stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie sposób zatem podzielić oceny dokonanej przez Starostę, że udzielona odpowiedź nie pozwalała na ustalenie treści żądania.
Żądanie to bowiem - po jego sprecyzowaniu, zostało wyrażone w sposób alternatywny i w takim kształcie organ miał obowiązek nadać mu bieg. Sprecyzowany wniosek skarżącego nie zawierał zatem braku określonego w art. 64 § 2 k.p.a., to jest niewłaściwie sformułowanego żądania.
Podkreślić w tym miejscu należy, że konkurencyjność nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego nie wyklucza złożenia przez stronę wniosków wszczynających postępowanie w każdym z tych trybów, lecz wyłącza jedynie możliwość jednoczesnego prowadzenia postępowań w różnych nadzwyczajnych trybach postępowania. W razie otrzymania tego rodzaju podania tj. wniosku zawierającego zarówno żądanie wszczęcia postępowania wznowieniowego jak i żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest wszczęcie postępowania w sprawie pozostającej w jego właściwości, zaś w sprawie wykraczającej poza zakres jego właściwości organ winien powiadomić wnoszącego podanie o konieczności wniesienia odrębnego podania do właściwego organu. Wynika to jednoznacznie z treści art. 66 §§ 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości; równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu, i poinformuje go o treści § 2 (§ 1); odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, o którym mowa w § 1, w terminie czternastu dni od daty doręczenia zawiadomienia uważa się za złożone w dniu wniesienia pierwszego podania (§ 2).
W przedmiotowej sprawie Starosta, w myśl art. 148 k.p.a., pozostawał właściwy do rozpatrzenia podania w zakresie żądania wznowienia postępowania, zatem w tej części wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu przez ten organ. Odnośnie zaś żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, Starosta miał obowiązek zastosować tryb określony w art. 66 §§ 1 i 2 k.p.a., albowiem organem właściwym do rozpatrzenia żądania w tej części był organ wyższego stopnia (art. 157 k.p.a.).
W świetle poczynionych powyżej uwag Sąd uznał za bezpodstawne pozostawienie wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2011 roku bez rozpoznania, albowiem jego żądanie, sprecyzowane pismem z dnia 30 września 2011 roku, zostało sformułowane w sposób wystarczający do nadania mu biegu, przy czym - wobec zawarcia we wniosku żądań pozostających we właściwości różnych organów, Starosta winien postąpić w sposób wprost uregulowany w art. 66 §§ 1 i 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że Starosta pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku.
Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącego z dnia 5 lipca 2011 roku, sprecyzowanego pismem skarżącego z dnia 30 września 2011 roku.
Odnośnie kosztów postępowania Sąd, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi.
Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny miał również na uwadze, iż zgodnie z art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd - uwzględniając skargę na bezczynność, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd nie uznał aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albowiem wynikała ona z przyjętej przez organ błędnej interpretacji wskazanych powyżej przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, co doprowadziło organ do błędnego przekonania o niewystarczającym sprecyzowaniu podania przez skarżącego.