Uzasadnienie
E. T., reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.
Skargę wniesiono w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z 2 maja 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Gardei, działając z upoważnienia Wójta Gminy Gardeja, odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem, M. T. Po wniesieniu odwołania, skarżąca złożyła ponaglenie na bezczynność Kolegium, w rezultacie czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wydało decyzję, którą uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji
Decyzją z 12 października 2022 r. organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym synem.
Jak wynika z pieczęci organu i wpisu w dzienniku korespondencji, w dniu 7 listopada 2022 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wpłynęło odwołanie, nadane w placówce pocztowej 28 października 2022 r. Odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do siedziby Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku 17 listopada 2022 r. Następnie, 13 marca 2023 r. wpłynęło ponaglenie skarżącej na bezczynność Kolegium.
Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z 12 kwietnia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Także w dniu 12 kwietnia 2023 r. (data stempla pocztowego) skarżąca złożyła skargę na bezczynność, która wpłynęła do siedziby Kolegium w dniu 17 kwietnia 2023 r.
W skardze do sądu na bezczynność Kolegium skarżąca wniosła o wyznaczenie organowi terminu na wydanie decyzji, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca dwukrotnie składała ponaglenie na bezczynność Kolegium. Każdorazowo Kolegium nie rozpoznało ponaglenia w terminie 7 dni, czym dopuściło się naruszenia art. 37 § 5 i 6 k.p.a.
Nadto organ II instancji od momentu złożenia odwołania nie wykonał żadnych czynności mających na celu załatwienie sprawy, czym dopuścił się naruszenia terminów wskazanych w art. 35 i nie dochował obowiązków wskazanych w art. 36 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ II instancji mimo ponaglenia i wielokrotnych prób kontaktu telefonicznego nie podjął żadnych czynności w sprawie, naruszając także zasadę szybkości i prostoty postępowania, określoną w art. 12 k.p.a. Sprawa na dzień złożenia niniejszej skargi jest rozpatrywana przez Kolegium przez ponad 5 miesięcy.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o umorzenie postępowania, gdyż w dniu wpływu skargi Kolegium wydało decyzję w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Przed merytorycznym rozpoznaniem skargi sąd zobowiązany jest do dokonania oceny dopuszczalności danej skargi i spełnienia warunków formalnych wnoszonego środka. W konsekwencji przeprowadzenia tej analizy sąd, zgodnie z art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej "p.p.s.a.", może odrzucić skargę:
- 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia;
- 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi;
- 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona;
- 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie;
5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego;
- 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
Przedmiotem niniejszej sprawy jest bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.
Pojęcie bezczynności zdefiniowane zostało w art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2023 r., poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 k.p.a. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. m.in. wyrok NSA z 9 października 2018 r., I OSK 1987/18, dostępny https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie zaś z treścią art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne znaczenie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r. w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19 (dostępna https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którą wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jak wyjaśniono bowiem w uzasadnieniu tej uchwały, termin "w każdym czasie" wyrażony w art. 53 § 2b p.p.s.a., należy wykładać w nawiązaniu do trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego. W związku z powyższym skargę można wnieść od zaistnienia stanu bezczynności, po wniesieniu ponaglenia, aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy.
W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej, tj. stanu bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny zanegował tym samym pogląd o dopuszczalności nielimitowanego żadnym terminem orzekania w przedmiocie bezczynności. W związku z powyższym kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być, w dacie wniesienia tej skargi, aktualny nie zaś historyczny. Zasadniczym bowiem celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Z przywołanej wyżej uchwały jednoznacznie wynika, że skarga wniesiona po zakończeniu postępowania i wydaniu decyzji podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W konsekwencji, będąc związanym, na zasadzie art. 269 § 1 p.p.s.a., stanowiskiem wyrażonym w powyższej uchwale NSA, które w pełni aprobuje, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że wobec ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy skarga jest niedopuszczalna.
Wyjaśnić należy, że zdarzeniem prawnym, które kończy stan bezczynności lub przewlekłości, jest załatwienie sprawy przez organ. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W świetle art. 104 § 1 k.p.a. należy przyjęć, że momentem załatwienia sprawy jest z reguły, w razie braku odmiennych regulacji ustawowych, wydanie decyzji (zob. postanowienie NSA z 24 stycznia 2023 r., II OSK 1575/22, LEX nr 3515503 i powołane tam poglądy doktryny). W orzecznictwie przyjmuje się, że datą wydania decyzji (postanowienia) jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (zob. wyroki NSA z 15 lipca 2010 r., II OSK 2051/09, z 24 maja 2023 r., III OSK 493/22, dostępne https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w wyroku z 9 grudnia 2021 r., II OSK 1967/21 NSA stwierdził, że "Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie".
Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w dniu wniesienia skargi (jej nadania w placówce pocztowej na adres organu), tj. w dniu 12 kwietnia 2023 r., organ załatwił sprawę administracyjną poprzez wydanie tego samego dnia, tj. 12 kwietnia 2023 r. decyzji kończącej sprawę w instancji. Skarga na bezczynność Kolegium wpłynęła przy tym do siedziby organu odwoławczego w dniu 17 kwietnia 2023 r. a zatem po jej wydaniu.
W świetle powyższych rozważań, w ocenie Sądu w takiej sytuacji, w której w tym samym dniu wydana została decyzja kończąca postępowanie administracyjne w danej instancji oraz wniesiona została skarga na bezczynność/przewlekle prowadzenie postępowania, odpada cel skargi na bezczynność/przewlekłe prowadzenie postępowania, a w konsekwencji zachodzi przeszkoda do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny, o czym stanowi ww. uchwała (por. postanowienie WSA w Krakowie z 1 lipca 2022 r., sygn. II SAB/Kr 96/22, postanowienie WSA w Krakowie z 15 czerwca 2021 r., II SAB/Kr 83/21). W rezultacie bowiem, zachodziła pierwotna, bo istniejąca w dniu wniesienia skargi, bezprzedmiotowość postępowania. W dniu wniesienia skargi przestał bowiem istnieć przedmiot postępowania, jakim w realiach niniejszej sprawy był stan bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.
W tym miejscu zauważyć należy, że decyzja z 12 kwietnia 2023 r. została doręczona 27 kwietnia 2023 r., a więc po wniesieniu skargi na bezczynność. Należy jednak wskazać za orzecznictwem oraz doktryną, że to nie doręczenie rozstrzygnięcia stronie postępowania decyduje o fakcie jego zaistnienia, tylko moment jego faktycznego wydania, tj. podpisanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania jest data umieszczona na decyzji (por. wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 2051/09; także postanowienie WSA w Poznaniu z 7 listopada 2022 r., sygn. akt II SAB/Po 159/22, dostępne w CBOSA). Dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Data wydania decyzji nie będzie równoważna z tą, od której organ i strony będą związani decyzją.
Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu. Tak więc dla oceny, czy w dacie wniesienia skargi na bezczynność organ załatwił sprawę, ma znaczenie data wydania decyzji, a nie data jej doręczenia stronie (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1967/21, dostępny w CBOSA). Podobne stanowisko zajmuje doktryna podnosząc, że przyjęcie poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji następuje dopiero z chwilą jej doręczenia, prowadziłoby do skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia racjonalności prawa. W przypadku wielości stron każda z nich mogłaby przecież otrzymać taką decyzję w innej dacie, podczas gdy kontrola prawidłowości decyzji przez sąd administracyjny odbywa się według kryterium jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym właśnie w dacie wydania.
W konsekwencji mogłoby to prowadzić do wniosku, że wobec jednej strony, która otrzymała decyzję w określonym stanie prawnym, jest ona legalna, a wobec innej strony, która otrzymała ją po zmianie tego stanu prawnego, ta sama decyzja narusza prawo" (por. W. Sawczyn, Administracyjne postępowanie ogólne [w:] Postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne z kazusami, Warszawa 2017, s. 130). Co więcej, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, chyba że ziszczą się przesłanki z art. 54 § 2 p.p.s.a. Tylko na podstawie tych akt dokonuje się oceny tego, czy decyzja/postanowienie jest zgodne z prawem obowiązującym w dniu jego wydania – tak materialnym jak i formalnym. W momencie wydania decyzji/postanowienia staje się ono elementem obrotu prawnego (por. postanowienie WSA w Poznaniu z 14 września 2023 r., sygn. II SAB/Po 70/23). Mając także powyższe na względzie wskazać należy, że niezależnie od momentu doręczenia skarżącej wydanej przez Kolegium decyzji, bezczynność Kolegium nie mogła być przedmiotem kontroli.
Sąd uznał, że w świetle całokształtu okoliczności sprawy, zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. inna przyczyna niedopuszczalności skargi. Przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi w zakresie rozstrzygnięcia na podstawie art. 149 p.p.s.a. stanowi okoliczność wniesienia jej w dniu, w którym organ nie prowadził już postępowania, bowiem wcześniej wydał decyzję merytorycznie załatwiającą sprawę świadczenia pielęgnacyjnego.
Z powyższych względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w postanowieniu.