Uzasadnienie
P. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Wojewody (dalej Wojewoda) w rozpoznaniu odwołania z dnia 22 września 2017 r. od decyzji Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej (dalej Prezydent), z dnia 4 września 2017 r. o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], obręb [..], położonej w G., domagając się:
- 1. zobowiązania organu do rozpoznania odwołania w terminie 30 dni od przekazania akt wraz z wyrokiem,
- 2. stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 3. przyznania od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5.000 zł,
- 4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wraz z opłatą od pełnomocnictwa.
Jak wynika z akt sprawy, odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało przekazane Wojewodzie w dniu 3 października 2017 r. W dniu 3 listopada 2017 r. organ odwoławczy poinformował skarżącego, że ze względu na dużą ilość spraw i rozpatrywanie odwołań według kolejności ich wpływu, a także z uwagi na fakt, że każde postępowanie wymaga szczegółowej analizy stanu prawnego i faktycznego, wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 5 marca 2018 r. Termin ten był następnie przedłużany kolejnymi pismami: z dnia 5 marca 2018 r. - do 22 czerwca 2018 r., z dnia 22 czerwca 2018 r. - do 24 września 2018 r., z dnia 24 września 2018 r. - do 12 listopada 2018 r. oraz z dnia 13 listopada 2018 r. - do 22 stycznia 2019 r.
W związku z tym skarżący w dniu 10 lipca 2018 r. wniósł do Ministra Infrastruktury zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego przez Wojewodę, a w dniu 26 listopada 2018 r. do Ministra Inwestycji i Rozwoju na bezczynność organu odwoławczego, które nie zostało jeszcze rozstrzygnięte.
Zdaniem skarżącego Wojewoda pozostaje w bezczynności, bowiem w ustawowym terminie nie rozpoznał odwołania, a jednocześnie z pism wyznaczających nowe terminy rozstrzygnięcia nie wynika, aby organ podejmował jakiekolwiek czynności w sprawie. Uzasadniając wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej skarżący wskazał na długi okres oczekiwania na załatwienie sprawy oraz znaczenie sprawy dla skarżącego – oczekuje on bowiem zwrotu nieruchomości, czyli składnika o znacznej wartości.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przedmiotowa sprawa należy do kategorii bardzo skomplikowanych. W sytuacji, gdy od daty wywłaszczenia upłynęło kilkadziesiąt lat, a w tym okresie doszło do znacznej zmiany uregulowań prawnych, dla kompleksowego rozpoznania sprawy organ zmuszony jest do przeznaczenia dodatkowych nakładów pracy i czasu. Wprawdzie organ obecnie nie gromadzi dodatkowego materiału dowodowego, lecz zwrócił uwagę, że rozważenie stanu prawnego sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia jest trudniejsze i bardziej czasochłonne niż zebranie nowej dokumentacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Ponadto zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo, na podstawie § 2 cyt. przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli jest bezczynność Wojewody w sprawie nierozpoznania odwołania P. S. od decyzji Prezydenta z dnia 4 września 2017 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Odwołanie z dnia 22 września 2017 r. wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 3 października 2017 r. i nie zostało rozpatrzone do dnia wyroku w niniejszej sprawie.
Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest jednym z praw podstawowych wymienionych w art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także jest wymieniane w porządku prawnym Unii Europejskiej, m.in. w art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych. Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 2294/14 i cytowane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Z wyrażonej z kolei w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzona jest zasada zaufania do działań organów administracji publicznej, sformułowana w art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096, dalej: k.p.a.). Kolejną istotną dyrektywą zachowania się organu administracji publicznej jest zawarta w art. 12 § 1 k.p.a. zasada, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko.
Termin do załatwienia sprawy rozpoczął bieg w dniu, w którym odwołanie wraz z aktami sprawy zostało doręczone organowi odwoławczemu, a zatem w dniu 3 października 2017 r. (art. 61 § 3 w związku z art. 133 k.p.a.). Końcem terminu do załatwienia tej sprawy powinno być rozstrzygnięcie w postaci decyzji (art. 104 § 1 k.p.a.) w sposób określony w art. 132 albo 138 k.p.a. Jednocześnie długość postępowania, które toczy się pomiędzy tymi dwoma wydarzeniami musi mieścić się w jednym z terminów wskazanych przez k.p.a. Wobec braku możliwości zastosowania art. 35 § 4 k.p.a., a więc braku innego niż wymieniony w k.p.a. terminu do załatwienia tego rodzaju sprawy, skarżony organ powinien zastosować się do terminów ogólnych wyrażonych expressis verbis w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym stosownie do § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Przepis art. 35 § 5 k.p.a. stanowi ponadto, że do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu.
Jak wynika z akt sprawy, w okresie od dnia 3 października 2017 r. organ nie podjął żadnych konkretnych czynności zmierzających do rozpoznania przedmiotowego odwołania. Ograniczył się do przesłania 5 pism (pierwsze z dnia 3 listopada 2017 r., ostatnie z dnia 13 listopada 2018 r.), w których informował, że ze względu na skomplikowanie sprawy i konieczność dogłębnej analizy stanu faktycznego i prawnego wyznacza nowy termin do rozpoznania przedmiotowego odwołania, ostatni wyznaczony termin upłynął bezskutecznie 22 stycznia 2019 r. Z przedstawionych sądowi akt wyraźnie wynika, że Wojewoda ograniczył się jedynie do przesłania skarżącemu opisanych 5 pism, natomiast w aktach nie ma jakichkolwiek dowodów na to, że organ faktycznie prowadził w tym czasie postępowanie rozpoznające przedmiotowe odwołanie. Wyjątek stanowi pismo z dnia 24 września 2018 r., w którym organ – oprócz kolejnego wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy – informuje o możliwości zapoznania i wypowiedzenie się przez strony co do materiału dowodowego, przy czym zaznacza, że nie pozyskał materiału dowodowego ponad to, co zostało zgromadzone w toku postępowania przez organ pierwszej instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że nie każde przekroczenie przez organ administracji publicznej wskazanych w k.p.a. terminów załatwiania spraw oznacza pozostawanie w stanie bezczynności. Konieczne jest tutaj poddanie ocenie istotnych okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym jak i faktycznym), zaniechań lub wadliwości działań podejmowanych organu (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11, dostępny w CBOSA). Nawet jednak w sprawach o skomplikowanym charakterze organ winien działać wnikliwie i szybko, co wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego - art. 12 § 1 k.p.a., art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.
Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17 (dostępny w CBOSA), z utrwalonego orzecznictwa NSA wynika, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 2 p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. Zakwalifikowanie bezczynności organu jako działania "z rażącym naruszeniem prawa" będzie zasadne, gdy stan bezczynności nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Tym samym bezczynność o takim charakterze ma miejsce, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. O tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności niemający uzasadnienia ani w stopniu skomplikowania sprawy, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (np. wyroki NSA z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 2234/15, z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17, z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18, z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3646/14, z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15 i cytowane tam orzecznictwo, dostępne w CBOSA). Skoro organ właściwy do rozpoznania sprawy pozostawał i pozostaje nadal bierny, to oznacza, że bezczynność organu miała cechy rażącego naruszenia prawa.
Wyrażona w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość wymierzenia przez sąd organowi grzywny lub zasądzenie na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej ma charakter prewencyjny (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 678). Ocena czy zachodzi konieczność przyznania sumy pieniężnej lub zastosowania grzywny pozostawiona jest uznaniu sądu, który ma w tym zakresie do wyboru dwa środki o charakterze finansowym, mające na celu dyscyplinowanie organu. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16, dostępny w CBOSA).
Podobnie uznaniu sądu została pozostawiona wysokość wymiaru grzywny lub przyznanej sumy pieniężnej, opartemu o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 960/16, dostępny w CBOSA).
Jako że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność miała charakter rażący, przynajmniej porównując datę wniesienia odwołania i datę niniejszego wyroku, to należało przyznać na rzecz skarżącego sumę pieniężną. Uwzględniając okoliczności sprawy sąd określił wysokość przyznanej sumy pieniężnej na 1 500 zł, co nie może zostać uznane za wygórowaną kwotę, skoro nie stanowi nawet jednokrotności przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 154 § 6 p.p.s.a. (zob. komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r., M.P. 2019, poz. 154).
Sąd natomiast uznał, że niniejsza kwota jest wystarczająca dla zdyscyplinowania organu pozostającego w bezczynności. Zwraca się przy tym uwagę, że zaskarżona odwołaniem decyzja Prezydenta odmawiała zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tym samym argumentacja skargi odnosząca wysokość żądanej sumy pieniężnej do zwrotu nieruchomości jako składnika o znacznej wartości jest chybiona.
Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 1a i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.
O kosztach sąd orzekł na mocy art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) ustalając, że na zasądzone od Wojewody na rzecz skarżącego koszty postępowania w wysokości 597 zł składa się: uiszczony w sprawie wpis sądowy w kwocie 100 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego – 480 zł wraz z opłatą od pełnomocnictwa – 17 zł.
Sąd rozpoznał sprawę w postępowaniu uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym, na mocy art. 119 pkt 4 p.p.s.a.