Uzasadnienie
M. P. wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzucając przekroczenie maksymalnego terminu do załatwienia sprawy oraz brak informowania o dokonanych ustaleniach oraz przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, a także brak przyznania skarżącej statusu strony postępowania oraz brak ukarania sprawcy samowoli w zakresie zmiany sposobu użytkowania części budynku.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że 21 listopada 2019 r. zwróciła się do PINB o wyjaśnienie głośnych dyskotek, które organizowane są w lokalu przy ul. K. w S., który to lokal bezpośrednio graniczy z budynkiem skarżącej. Hałas pochodzący ze strony instalacji urządzeń stanowiących wyposażenie dyskoteki, jak i krzyki uczestników dyskoteki uniemożliwiały normalne funkcjonowanie.
W dniu 28 lutego 2020r. PINB poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalno-usługowego przy ul. K. w S. Od momentu wszczęcia postępowania do dnia 6 sierpnia 2020r., uwzględniając okres zawieszenia postępowania w związku z ustawą o szczególnych rozwiązaniach w zwalczaniu COVID-19, minął termin na załatwienie sprawy ustalony w k.p.a.. Od dnia 24 maja 2020r, zawieszone terminy procesowe rozpoczęły swój dalszy bieg i od tego dnia nie otrzymała skarżąca żadnych informacji o przebiegu postępowania ani żadnej decyzji. W dniu 5 sierpnia 2020r. wniosła do WINB za pośrednictwem PINB ponaglenie.
W odpowiedzi na pismo z 10 marca 2020r. z zapytaniem o strony w postępowaniu, PINB powiadomił skarżącą, że nie jest stroną w postępowaniu, z czym się skarżąca nie zgodziła. Wskazała że stronami postępowania nie są wyłącznie jednostki, co do których toczy się postępowanie w przedmiocie nałożenia obowiązku. Dla interesu prawnego istotne znaczenie ma regulacja art.5 ust.2 Prawa budowlanego, co nie wyłącza "poszanowania w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015r., sygn. akt II OSK 685/14).
Dodała skarżąca, że nieruchomość to bliźniacza kamienica, połączona ścianą o grubości 24cm z nieruchomością sąsiednią, gdzie obie nieruchomości umieszczone są na jednym fundamencie. W przekonaniu skarżącej jako właścicielka nieruchomości będącej w obszarze bezpośredniego oddziaływania hałasu pochodzącego z dyskoteki, powinna zostać uznana za stronę postępowania.
Wskazała, że od początku otwarcia dyskoteki odbyło się około 70 interwencji policji na zgłoszenia skarżącej i jej lokatorów, gdzie w sądzie w chwili obecnej jest kilkadziesiąt spraw o zakłócanie spoczynku nocnego w stosunku do najemcy lokalu. Policja nie miała uprawnień, aby zatrzymać głośną dyskotekę, które z kolei w swoich kompetencjach posiada wyłącznie PINB. Od momentu zakazu w związku z ustawą COVID-19 dyskoteka nie funkcjonuje. Niemniej dyskoteka od początku października 2019 r. do połowy marca 2020 r. funkcjonowała, czym silnie oddziaływała na wszystkich mieszkańców nieruchomości skarżącej. Działalność, na jaką właściciel nieruchomości wynajął lokal, polegająca na organizowaniu imprez rozrywkowych (muzyczno-tanecznych, tj. dyskotek) stanowi zmianę sposobu użytkowania obiektu bowiem w sposób oczywisty wiąże się ze zmianą warunków w zakresie emisji hałasu i drgań. Użytkowanie obiektu w taki sposób narusza prawnie chronione interesy właścicieli nieruchomości sąsiednich. Przez 6 miesięcy, weekend w weekend, skarżąca i reszta mieszkańców kamienicy nie mogli normalnie funkcjonować, spać, odpoczywać, wobec czego domaga się skarżąca ukarania sprawcy.
Domaga się skarżąca wskazania przez sąd, że PINB powinien ukarać właściciela budynku przy ul. K. w S. np. na zasadzie art. 93 pkt 9b (lub inna podstawa prawna). Poprzez samowolną zmianę użytkowania części budynku, tzn. w lokalu użytkowym i w piwnicy bez formalnego zgłoszenia właściciel budynku zmienił sposób użytkowania części budynku związanej z rozszerzeniem/ zmianą działalności restauracyjnej o organizowanie imprez muzyczno-tanecznych (dyskotek). To rozszerzenie zakresu działalności wywołuje bowiem skutek o jakim mowa w art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, co najmniej w zakresie hałasu i drgań nim wywołanych. Na takim stanowisku stoi też orzecznictwo sądów administracyjnych (wyrok NSA z 07.12.2017 IIOSK 606/16).
W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
Opisując tok sprawy wskazał organ, że w dniu 28 lutego 2020 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego, posadowionego na działce nr [..], w obrębie ewidencyjnym nr [..], przy ul. K. w S. Wraz z wszczęciem postępowania został ustalony termin przeprowadzenia dowodu z oględzin na dzień 16 marca 2020 r., na godzinę 12:45.
Skarżąca nie została uznana za stronę w tymże postępowaniu, o czym została poinformowana w piśmie z dnia 28 lutego 2020 r.
Z uwagi na fakt, że termin dowodu z oględzin przypadł na okres stanu zagrożenia epidemicznego, w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 - "koronawirusa", wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Zdrowa z dnia 13 marca 2020 r., odstąpiono od jego przeprowadzenia.
W wyniku analizy zarejestrowanych w tutejszym organie pozwoleń na budowę oraz zgłoszeń do organu administracji architektoniczno-budowlanej ustalono, że Starosta decyzją z 22 kwietnia 2008 r., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia "A., informującego o zamiarze inwestycyjnym obejmującym zmianę aranżacji wnętrz lokalu na potrzeby salon gier z barem wraz z wydzieleniem za pomocą ścian działowych pomieszczeń toalet, baru, zaplecza biura (a także wykonaniem schodów wewnętrznych) na działce nr [..], w obrębie nr [..], przy ulicy K. w S. W dniu 15 maja 2020 r. wezwano współwłaścicieli budynku usługowo-mieszkalnego, posadowionego na działce nr [..], w obrębie ewidencyjnym nr [..], przy ul. K. [..] w S. – U. D.i J. D. do złożenia wyjaśnień w następującym zakresie:
- - czy po wydaniu przez Starostę decyzji z 22 kwietnia 2008 r. orzekającej o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia "A., informującego o zamiarze inwestycyjnym obejmującym zmianę aranżacji wnętrz lokalu na potrzeby salonu gier z barem wraz z wydzieleniem za pomocą ścian działowych pomieszczeń toalet, baru, zaplecza biura (a także wykonaniem schodów wewnętrznych) na działce nr [..], w obrębie nr [..], przy ulicy K. [..] w S., uzyskano pozwolenie na budowę dla inwestycji obejmującej ww. roboty budowlane.
Odpowiedź w ww. sprawie wpłynęła do organu w dniu 28 maja 2020 r.
Następnie pismem z 10 czerwca 2020 r. zwrócono się o złożenie wyjaśnień w ww. sprawie do firmy A., wystąpiono również do Starosty z zapytaniem, czy po wydaniu ww. decyzji z 22 kwietnia 2008 r. oraz z 21 maja 2008 r., przyjmował zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę lub wydawał decyzję dla ww. budynku usługowego, usytuowanego na działce nr [..], w obrębie ewidencyjnym nr [.]., przy ul. K. w S. Pismem z 2 lipca 2020 r. strony postępowania zostały zawiadomione o terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin w przedmiotowej sprawie, które to oględziny odbyły się 15 lipca 2020 r.
W dniu 27 sierpnia 2020 r. PINB wydał decyzję o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku usługowo-mieszkalnego, posadowionego na działce nr [..], w obrębie ewidencyjnym nr [..], przy ul. K. w S. Decyzja nie jest ostateczna.
PINB odnosząc się do zarzutu braku informowania skarżącej o dokonanych ustaleniach wyjaśnił, że:
pismem z 28 lutego 2020 r. zawiadomiono skarżącą o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz wyjaśniono, że nie posiada statusu strony w tym postępowaniu, pismem z 30 kwietnia 2020 r. powiadomiono skarżącą o zawieszeniu biegu terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych na okres obowiązywania stanu epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19, pismem z 18 sierpnia 2020 r. zawiadomiono skarżącą o dowodzie z oględzin przeprowadzonym w dniu 15 lipca 2020 r. oraz o ustaleniach kontrolnych, pismem z 8 września 2020 r. zawiadomiono skarżącą o rozstrzygnięciu wydanym w przedmiotowej sprawie.
Dodał organ, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpatrywał skargę M. P. z 13 marca 2020 r. na bezczynność organu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu. Wyrokiem sygn. akt II SAB/Gd 33/20 z dnia 1 lipca 2020 r., skarga została oddalona.
W ocenie organu w sprawie będącej przedmiotem skargi M. P. z 6 sierpnia 2020 r. nie dopuszczono się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje
Skarga nie jest zasadna.
Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2067) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach ustawowo określonych.
Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest środkiem prawnym uwzględnionym w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 powołanej wcześniej ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, określającym zakres jurysdykcji sądów administracyjnych i umożliwia przeprowadzenie sądowej kontroli działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 § 1 wskazanej wcześniej ustawy ustrojowej. Na mocy powołanego wcześniej przepisu procesowego ustawodawca poddał ocenie Sądu zachowanie organu administracji publicznej polegające na zaniechaniu podjęcia czynności orzeczniczej /czyli bezczynności/ w przypadkach określonych w art. 3 pkt 1 - 4 ustawy procesowej tzn. w sytuacjach, w których wydaje się: decyzje administracyjne (pkt 1); postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2); postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu (pkt 3); inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r., poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 4).
Przed przystąpieniem do kontroli merytorycznej skargi odnotowania wymaga, że w ramach prowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku sąsiedniego skarżąca M. P. wniosła skargę na bezczynność/przewlekłość tego organu po raz drugi. Sąd wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Gd 33/20 oddalił poprzednio wniesioną skargę uznając, że do dnia 13 marca 2020 r. PINB nie pozostawał w bezczynności. Aktualnie kontrolowana skarga została wniesiona 6 sierpnia 2020 r., a więc po upływie miesiąca od wydania poprzedniego wyroku. Aktualnie badaniu podlega czy w dacie wniesienia skargi, a więc w dniu 6 sierpnia 2020 r. organowi można skutecznie postawić zarzut bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Pozostaje poza sporem, że skarżąca spełniła wymóg wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia przed dniem wniesienia skargi.
Tytułem wstępu do zasadniczych rozważań wskazać należy, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1-5 k.p.a. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ.
Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca (art. 35 § 3 k.p.a.). Do tego terminu nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Ponadto stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji jest zobowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Bezczynność organu w rozumieniu przepisów p.p.s.a., w świetle art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., jest związana z niezałatwieniem sprawy w terminie w rozumieniu przepisów k.p.a. (nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.). Przez przewlekłość postępowania należy rozumieć prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).
W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności, gdyż przede wszystkim odnotowania wymaga, że w dniu 27 sierpnia 2020 r. PINB wydał decyzję kończącą postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku przy ul. K. w S. Ta okoliczność powoduje, że skarga podlega oddaleniu. Chronologia czynności podejmowanych przez organ prowadzi do wniosku, że nie można zarzucić organowi także przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednak z treści skargi wynika, że poprzez jej złożenie M. P. oczekuje jednoznacznego wskazania przez Sąd, że PINB miał obowiązek informowania skarżącej o dokonanych ustaleniach oraz przyczynach zwłoki w załatwianiu sprawy, co wiąże się z żądaniem skarżącej uznania jej za stronę postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, a także żądaniem wymierzenia sprawcy samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku kary na podstawie art. 93 pkt 9b Prawa budowlanego lub innego właściwego przepisu. Jednak te kwestie pozostają poza granicami kontroli sądowej w ramach złożonej skargi na bezczynność. Nie jest sąd władny w niniejszej sprawie rozważać czy skarżąca winna zostać uznana za stronę postępowania prowadzonego przez PINB co do zmiany sposobu użytkowania części budynku, ani też czy zasadne byłoby czy będzie wymierzanie podmiotowi, który potencjalnie dopuścił się samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu, jakiejkolwiek kary.
Weryfikacja żądań skarżącej winna mieć miejsce w ramach kontroli organu odwoławczego co do prawidłowości wydania przez PINB decyzji z 27 sierpnia 2020 r., ewentualnie sąd będzie władny dokonać takiej kontroli po skutecznym wniesieniu przez skarżącą skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Brak jest podstaw prawnych, by w ramach postępowania w sprawie skargi na bezczynność organu sąd w jakiejkolwiek postaci swoją kontrolą obejmował rozstrzygnięcie merytoryczne podjęte przez organ bądź prawidłowość materialnoprawna prowadzonego postępowania. W ramach tego typu skargi ocenie podlega jedynie terminowość podejmowanych czynności, nie ich prawidłowość.
W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego nie można zarzucić bezczynności, o jakiej mowa we wskazanym wcześniej przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i mając to na względzie stosownie do przepisu art. 151 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.