Uzasadnienie
Skarga Stowarzyszenia na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Wnioskiem z dnia 27 lipca 2020 r. skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do Prokuratury o udostępnienie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, następujących informacji:
- 1. obu postanowień wraz z uzasadnieniami o umorzeniu postępowania o sygn. akt [..], o których mowa w artykule: [..];
- 2. postanowienia wydanego przez Sąd Rejonowy o wznowieniu postępowania o sygn. akt prokuratury [..].
W odpowiedzi na powyższy wniosek, Prokuratur pismem z dnia 30 lipca 2020 r. wyjaśnił, że postanowienie o umorzeniu śledztwa czy postanowienie Sądu uchylające decyzję prokuratora, jest stanowiskiem w sprawie i jest dokumentem urzędowym. Jednocześnie, przy kwalifikowaniu informacji, o udostępnienie której zwraca się wnioskodawca, istotne znaczenie ma przede wszystkim ustalenie, czy dana informacja dotyczy sprawy publicznej. Organ uznał, że przedmiotem postępowania w sprawie, której dotyczy wniosek z dnia 27 lipca 2020 r., nie były sprawy publiczne, a wobec tego treść wnioskowanych dokumentów nie odnosi się do spraw publicznych i nie stanowi informacji publicznej.
Skarżące Stowarzyszenie w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na bezczynność Prokuratora w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wniosło o: stwierdzenie, że Prokurator dopuścił się bezczynności, zobowiązanie Prokuratora do załatwienia wniosku Stowarzyszenia z dnia 27 lipca 2020 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Prokuratorowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e oraz pkt 4 lit. a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepisy te stanowią, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych poprzez niezasadne uznanie, że przedmiotem wniosku nie jest udostępnienie informacji publicznej, a w konsekwencji nieudostępnienie informacji publicznej na wniosek. Zarzucono też naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej we wskazanym terminie.
Według skarżącego, Prokuratura zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, a więc do organów, które zobowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. W ocenie Stowarzyszenia, informacje będące przedmiotem wniosku stanowią informację publiczną i jako takie powinny zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przekonanie to, zdaniem skarżącego, znajduje potwierdzenie w obowiązującym prawodawstwie oraz przytoczonym w skardze orzecznictwie sądów administracyjnych. Postanowienia wydane przez Prokuraturę podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy bowiem, jako informacje będące przedmiotem wniosku, nie tylko pochodzą od organu zobowiązanego do udostępniania informacji w trybie wskazanej ustawy, ale o nadaniu im przymiotu informacji publicznej przesądzać może dodatkowo fakt bezpośredniego powiązania wytworzonej informacji z wykonywaniem przez podmiot publiczny jego ustawowych zadań.
Zdaniem skarżącego, obowiązek udostępnienia postanowień wydanych przez sąd powszechny wynika wprost z przepisów ustawy, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, do których zaliczyć należy m.in. treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych. Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Bezzasadne jest zatem uznanie, że postanowienie wydane przez Sąd o wznowieniu postępowania w sprawie o sygn. akt prokuratury [..] nie mieści się w kategorii informacji publicznej. W literaturze podkreśla się, że wyroki oraz postanowienia są jawne i wraz z uzasadnieniami jako integralną częścią tych orzeczeń stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy. Dotyczy to również orzeczeń wydanych w sprawach karnych.
W odpowiedzi na skargę Prokurator wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarżące Stowarzyszenie zwalcza w niniejszej sprawie bezczynność Prokuratora w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci postanowień z uzasadnieniami o umorzeniu postępowania o sygn. akt [..], o których mowa była w artykule prasowym (we wniosku wskazano adres, pod którym udostępniano ww. artykuł) oraz postanowienia wydanego przez Sąd o wznowieniu postępowania o sygn. akt prokuratury [..].
Na tak sformułowane żądanie udostępnienia informacji publicznej Prokurator w formie pisemnej wyjaśnił, że objęta wnioskiem informacja nie podlega udostępnieniu, albowiem nie dotyczy spraw publicznych.
W ocenie Sądu, wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia 27 lipca 2020 r. został załatwiony przez Prokuratora w sposób zgodny z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), zwanej dalej u.d.i.p.
W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że bezczynność organu stwierdzić można tylko w przypadku, gdy wniosek dotyczy informacji publiczną, a organ zobowiązany do jej udzielenia nie udziela jej (mimo że ją posiada), nie wydaje decyzji odmawiającej udostępnienia lub decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania bądź nie informuje, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie u.d.i.p. Oznacza to, że warunkiem stwierdzenia bezczynności organu jest uprzednie uznanie informacji objętej wnioskiem za informację publiczną (zob. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., I OSK 52/18, LEX nr 2696193). Na gruncie przepisów u.d.i.p. o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy wobec braku realizacji obowiązku jej udostępnienia w formie i terminach określonych w tej ustawie (zob. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., I OSK 445/19, LEX nr 2777178).
W niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że Prokurator jest podmiotem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości, iż prokuratura, realizując zadania publiczne, jakim jest strzeżenie praworządności oraz czuwanie nad ściganiem przestępstw, zalicza się do organów władzy publicznej, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Obowiązek prokuratora aktualizuje się tylko wówczas, gdy żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Charakter informacji objętej wnioskiem w niniejszej sprawie jest kwestią sporną pomiędzy skarżącym a organem.
W ocenie Sądu, objęte wnioskiem skarżącego informacje odnoszące się do dokumentów w postaci postanowień prokuratorskich o umorzeniu postępowania w sprawie o sygn. akt [..] oraz postanowienia Sądu o wznowieniu postępowania w sprawie o sygn. akt [..], mają walor informacji publicznych.
W przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. ustawodawca określił pojęcie informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej, przy czym należy tu odróżnić dokumenty urzędowe od dokumentów prywatnych.
Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw (por. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2020 r., I OSK 967/19, LEX nr 3030563).
Z tego powodu, postanowienie o umorzeniu postępowania przygotowawczego stanowi informację publiczną, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Żądane przez skarżącego rozstrzygnięcia procesowe zawierają w sobie informację o działaniu prokuratury jako organu władzy publicznej - organu ochrony prawnej i posiadają walor informacji zawiązanej z wykonywaniem ustawowych zadań przez organ władzy publicznej, jakim jest Prokurator. Dotyczy ona sfery działalności podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej na gruncie u.d.i.p., a zatem stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i lit. e u.d.i.p. stanowi informację publiczną.
Podobnie, orzeczenia sądów powszechnych, w tym postanowienia, zostały wolą ustawodawcy w sposób wyraźny zakwalifikowane do katalogu informacji publicznych w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie u.d.i.p., który stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu.
Kwalifikacja informacji objętej wnioskiem, jako informacji publicznej, nie przesądza jeszcze o sposobie załatwienia sprawy z wniosku o jej udostępnienie. W świetle przepisów u.d.i.p. wniosek o udzielenie informacji publicznej może być bowiem załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno - technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie przepisów u.d.i.p., albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 i w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek.
Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności.
Z taką bezczynnością nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem Prokurator, udzielając w ustawowym terminie pisemnej odpowiedzi o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji, załatwił sprawę wniosku skarżącego Stowarzyszenia w sposób zgodny z wymogami u.d.i.p. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że przyczyną, leżącą u podstaw stanowiska Prokuratora, było mylne, w ocenie Sądu, przekonanie o niepublicznym charakterze żądanych informacji. Zarówno bowiem w tej ostatniej sytuacji, jak i wówczas, gdy informacje nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. (art. 1 ust. 2), wniosek załatwia się w tożsamy sposób – udzielając pisemnego wyjaśnienia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że informacji publicznej nie udostępnia się w trybie i na zasadach wynikających z przepisów u.d.i.p., gdy dostęp do tych informacji regulują przepisy ustaw szczególnych, określając jego odrębne zasady i tryb.
Objęte żądaniem udostępnienia postanowienia, tak prokuratorskie, jak i sądowe, znajdujące się w aktach postępowania przygotowawczego, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. tj. na podstawie przepisów art. 156 § 1, § 5 i § 5a ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 30), zwanej dalej k.p.k.
Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.k. stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta sprawy sądowej oraz daje możność sporządzenia z nich odpisów lub kopii. Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępnione również innym osobom. Informacje o aktach sprawy mogą być udostępnione także za pomocą systemu teleinformatycznego, jeżeli względy techniczne nie stoją temu na przeszkodzie. Z kolei przepisy art. 156 § 5 k.p.k. regulują udostępnienia akt postępowania przygotowawczego. Przepis art. 156 § 5 k.p.k. stanowi, że jeżeli nie zachodzi potrzeba zabezpieczenia prawidłowego toku postępowania lub ochrony ważnego interesu państwa, w toku postępowania przygotowawczego stronom, obrońcom, pełnomocnikom i przedstawicielom ustawowym udostępnia się akta, umożliwia sporządzanie odpisów lub kopii oraz wydaje odpłatnie uwierzytelnione odpisy lub kopie; prawo to przysługuje stronom także po zakończeniu postępowania przygotowawczego.
W przedmiocie udostępnienia akt, sporządzenia odpisów lub kopii lub wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii prowadzący postępowanie przygotowawcze wydaje zarządzenie. W wypadku odmowy udostępnienia akt pokrzywdzonemu na jego wniosek należy poinformować go o możliwości udostępnienia mu akt w późniejszym terminie. Z chwilą powiadomienia podejrzanego lub obrońcy o terminie końcowego zaznajomienia z materiałami postępowania przygotowawczego pokrzywdzonemu, jego pełnomocnikowi lub przedstawicielowi ustawowemu nie można odmówić udostępnienia akt, umożliwienia sporządzania odpisów lub kopii oraz wydania odpisów lub kopii. Za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom. Prokurator może udostępnić akta w postaci elektronicznej.
Wskazane wyżej przepisy art. 156 § 1 i 5 k.p.k. w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych bądź w aktach trwającego, jak i zakończonego, postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. i ustawa ta nie ma do nich zastosowania. Zawarte w treści art. 156 § 5 k.p.k. sformułowanie, iż za zgodą prokuratora akta w toku postępowania przygotowawczego mogą być w wyjątkowych wypadkach udostępnione innym osobom oznacza możliwość uzyskiwania przez nie także odpisów z tych akt.
Wobec tego nieracjonalna byłaby odmienna wykładnia tego przepisu zakładająca, że "inne osoby", o których w nim mowa, mogą otrzymać akta do wglądu, tylko w wyjątkowych przypadkach za zgodną prokuratora, a informacje zawarte w aktach można wydawać z pominięciem przepisów k.p.k. w trybie u.d.i.p.
Do powyższej kwestii odnosi się uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13 (LEX nr 1399808), w której stwierdzono, że "żądanie udostępnienia przez prokuratora akt sprawy jako zbioru materiałów zakończonego postępowania przygotowawczego nie jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, o którym mowa w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.)."
Pomimo tego, że treść uchwały, zdeterminowana treścią sformułowanego zagadnienia prawnego stanowiącego jej tło, odnosi się do udostępnienia akt zakończonego postępowania przygotowawczego, jako zbioru dokumentów stanowiących informację publiczną, to w uzasadnieniu uchwały znalazło się także stwierdzenie, że "przepisy art. 156 § 1, 5 i 5a k.p.k. oraz art. 525 k.p.c. i § 94 Regulaminu urzędowania sądów powszechnych, w odniesieniu do tych dokumentów, które są informacją publiczną i znajdują się w aktach sądowych spraw cywilnych, karnych i aktach trwającego postępowania przygotowawczego, są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 1 ust. 2 omawianej ustawy, w stosunku do wszystkich, a nie tylko wobec stron postępowania, i nie ma do nich zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przyjęcie, że w pozostałych wypadkach strona postępowania, której żywotnych interesów dotyczy sprawa, uzyskuje dostęp do akt na innych zasadach, bardziej sformalizowanych niż osoby działające w trybie art. 10 tej ustawy, byłoby naruszeniem zasady równości zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP." W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano również, że "art. 156 § 1 k.p.k. prawo dostępu do akt sprawy sądowej oraz możność sporządzania odpisów przyznaje stronom, obrońcom, pełnomocnikom, przedstawicielom ustawowym i podmiotowi określonemu w art. 416 k.p.k.
Za zgodą prezesa sądu akta te mogą być udostępniane również innym osobom. Chociaż przepis nie stanowi tego expressis verbis, należy przyjąć, że dotyczy on akt sądowych zarówno toczącego się, jak i zakończonego postępowania. Przepisy art. 156 § 5 i 5a k.p.k. odnoszą się do postępowania przygotowawczego."
Stanowisko wyrażone w powyższej uchwale zachowuje aktualność, albowiem treść art. 156 § 1, § 5 i § 5a k.p.k. nie uległa zmianie. Z faktu, że wnioskodawca wystąpił o dostęp do postanowień sądowych i prokuratorskich w sytuacji, gdy żądane dokumenty stały się już częścią akt postępowania przygotowawczego - nie może wynikać, że zmianie ulegną reguły dostępu do dokumentów znajdujących się w tych aktach (tak NSA w wyrokach z dnia 19 grudnia 2019 r., I OSK 357/19, z dnia 3 marca 2020 r., I OSK 3747/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Bezspornie dostęp do akt postępowania przygotowawczego i sądowego jest odrębną (autonomiczną) instytucją prawa procesowego, co do której ustawowo określono krąg podmiotów mających możliwość dostępu. Celem tej regulacji jest przyznanie wyraźnie określonym uczestnikom postępowania prawa do zapoznania się z aktami sprawy w związku z realizacją przysługujących im uprawnień procesowych. Z tego powodu przyjęcie, że strona postępowania, której interesów sprawa bezpośrednio dotyczy, uzyskuje dostęp do akt na innych, bardziej sformalizowanych zasadach, niż osoby działające na podstawie u.d.i.p. byłoby, jak już wyżej wskazano, naruszeniem zasady równości przewidzianej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.
Podsumowując, Sąd uznał, że żądanie skarżącego udostępnienia informacji – postanowień prokuratorskich i postanowienia sądu powszechnego w określonej sprawie, nie mogło zostać załatwione na podstawie przepisów u.d.i.p. z tej przyczyny, że jej udostępnienie może nastąpić wyłącznie na zasadach i w trybie określonym w k.p.k. Z kolei Prokurator, informując pisemnie skarżącego o braku podstaw do udostępnienia informacji, uwolnił się od zarzutu bezczynności pomimo tego, że jego argumentacja uzasadniająca stanowisko względem żądań skarżącego była, w ocenie Sądu, nietrafna.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.