Uzasadnienie
M. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Okręgowej Izby Lekarskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej.
Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:
M. T., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Okręgowej Izby Lekarskiej z następującymi wnioskami:
- 1. we wniosku z dnia 7 sierpnia 2020 r. wniósł o udostępnienie informacji związanych z przeprowadzonym na zlecenie Okręgowej Izby Lekarskiej w 2020 r. usunięciem drzew i krzewów oraz usunięciem konarów drzew na działkach numer [..]-[.] znajdujących się w obrębie ulic [..]-[..], w postaci: 1. zezwolenia na usuniecie drzew i krzewów, 2. opinii, analiz, raportów itp., 3. zgody Generalnej bądź Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska na odstępstwa od zakazów z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt, 4. dokumentów związanych z ewentualnymi kontrolami bądź czynnościami sprawdzającymi przeprowadzonymi przez Urząd Miejski bądź Dyrekcję Ochrony Środowiska.
- 2. w jednobrzmiących wnioskach z dnia 8 sierpnia 2020 r. i 10 sierpnia 2020 r. zwrócił się o udostępnienie informacji publicznych w postaci: 1. wszystkich aktów notarialnych oddających w użytkowanie wieczyste (oraz sprzedaż budynków) Okręgowej Izbie Lekarskiej działki nr [.].-[.],, 2. wszystkich aktów notarialnych dotyczących sprzedaży Okręgowej Izbie Lekarskiej działki nr [..], 3. wszystkich aktów notarialnych oddających w użytkowanie wieczyste Okręgowej Izbie Lekarskiej działki nr [.].-[.]. Wnioskodawca wskazał, że informacje należy przekazać w formie plików komputerowych (skanów) za pomocą poczty elektronicznej na adres e-mail [..].
Odnosząc się do powyższych wniosków nr 1 i nr 2 w odpowiedzi z dnia 17 sierpnia 2020 r. Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej wyjaśnił, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych, a zatem o sprawach odnoszących się do funkcjonowania państwa i jego organów, dotycząca szerszej grupy obywateli lub gospodarowania mieniem publicznym. Informacja publiczna może przy tym dotyczyć wyłącznie sfery faktów. Zakres wnioskowanych dokumentów, zezwoleń, aktów notarialnych, w ocenie samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów, nie stanowi informacji publicznej.
W dniu 30 sierpnia 2020 r. pełnomocnik M. T., drogą elektroniczną, złożyła wniosek, w którym wskazała, że żądane przez M. T. informacje dotyczące: zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, opinia dendrologiczna, wystąpienia o zgody do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska na przeprowadzenie prac w szczególności na odstępstwo od zakazu umyślnego płoszenia lub niepokojenia gatunków podlegających ochronie, informacje o przeprowadzeniu kontroli przez Urząd Miejski bądź Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w zakresie zgodności wykonywanych prac z zakresem zezwolenia, uiszczenia opłat za usunięcie drzew i krzewów lub kar za zniszczenie zieleni w 2020 r., a także przedstawienie planu nasadzeń zastępczych, są informacjami publicznymi.
W piśmie z dnia 14 września 2020 r. Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej wyjaśnił, że Okręgowa Izba Lekarska otrzymała zezwolenia na usunięcie drzew na działkach. Sporządziła opinię dendrologiczną, w treści której jest odniesienie się specjalisty dendrologa do występowania albo braku gatunków chronionych ptaków, ślimaków i grzybów. Nie została sporządzona opinia ornitologiczna. Nie występowano do Generalnej bądź Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w sprawie zgody na odstępstwo od zakazu umyślnego płoszenia lub niepokojenia ptaków. Nie była przeprowadzana kontrola przez Urząd Miejski bądź RDOŚ. Nie uiszczano opłat za usunięcie krzewów lub kar za zniszczenie zieleni w 2020 r. Nie przedstawiano projektu planu nasadzeń zastępczych. Poinformowano także, że samorząd zawodowy nie jest zobligowany do przekazywania wszelkich informacji pozostających w jego gestii, nawet jeżeli informacje te są związane z wykonywaniem zadań publicznych, ale same w sobie nie stanowią informacji publicznej.
W ocenie Izby, wnioskowane przez M.T. dokumenty należą do sfery wewnątrzkorporacyjnej, a nie publicznej i nie stanowią informacji publicznej. Wskazano nadto, że dokumenty dotyczące zezwoleń na wycinkę można pozyskać z Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego. Tam też znajduje się opinia dendrologiczna sporządzona przez Okręgową Izbę Lekarską.
W skardze na bezczynność Okręgowej Izby Lekarskiej w sprawie udostępnienia informacji publicznej skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o: 1. zobowiązanie Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdzenie, że bezczynność organu - Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądzenie na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. od Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, 4. zwrot kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącego, akty notarialne dotyczące nabycia lub użytkowania nieruchomości, o których udostępnienie zwracał się, mieszczą się w zakresie informacji publicznej dotyczącej majątku samorządu lekarskiego. Już samo umieszczenie przez ustawodawcę wskazania, że organy samorządu zawodowego mają obowiązek udzielania informacji o swoim majątku wskazuje, że majątek ten ma charakter majątku publicznego. Zgodnie zaś z orzecznictwem udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach, ruchomościach, innych składnikach majątku, jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach. Do takich informacji zaliczyć należy np. treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem państwowej osoby prawnej. Pomimo upływu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminu, zobowiązującego organ do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji.
Skoro zatem organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego, tj. skarżącemu nie została udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji, oczywiste jest, że organ dopuścił się rażącego naruszenia ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę, Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności wskazał, że skarga dotyczy braku udostępnienia aktów notarialnych z obrębu [..] w G., które dotyczą umownego oddania wskazanych nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz sprzedaży budynków posadowionych na niektórych działkach z zasobu Skarbu Państwa oraz Gminy Miasta. Skarga nie dotyczy zaś pozostałych zakresów, tj. kwestii związanych z wycinką drzew i krzewów. Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu przez zaniechanie udostępnienia aktów notarialnych oraz niepodjęcia żadnych działań w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego organ wskazał, że pismem z dnia 17 sierpnia 2020 r., wysłanym pocztą elektroniczną na adres skarżącego, udzielił odpowiedzi, że w świetle art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, akty notarialne nie są informacją publiczną i nie zostaną udostępnione.
Wbrew zatem stanowisku skargi, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia skarżącego z wnioskiem, organ udzielił odpowiedzi wnioskodawcy. Wskazano też, że pełnomocnik skarżącego nie wzywała nigdy organu o udostępnienie aktów notarialnych, a wniosek pełnomocnika dotyczył wyłącznie kwestii wycinki drzew i krzewów. Mocodawca pełnomocnika otrzymał precyzyjną odpowiedź przez wskazanie, że dokumenty może pozyskać w Urzędzie Miejskim. Powyższe oznacza, że skarga wywiedziona z wniosku pełnomocnika z dnia 30 sierpnia 2020 r., niedotyczącego w żadnej mierze udostępniania aktów notarialnych, powinna zostać odrzucona jako obarczona wadą formalną braku złożenia wniosku bądź oddalona jako bezprzedmiotowa.
Odnosząc się do kwestii zarzutu braku udostępnienia aktów notarialnych nieruchomości z obrębu [..] w G. w postaci działek nr [..]-[..], organ zauważył, że konsekwencją uznania, iż żądane przez skarżącego (nie zaś pełnomocnika) informacje nie stanowią informacji publicznej, było wypełnienie obowiązku w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej przez poinformowanie wnioskującego na piśmie bez konieczności wydawania decyzji odmownej. Skoro bowiem żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, to załatwienie sprawy nastąpić powinno przez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji bez konieczności wydawania decyzji odmownej. Organ zauważył także, że wnioskodawca jest już w posiadaniu informacji publicznej, jakie działki zostały oddane organowi w użytkowanie wieczyste wraz ze sprzedażą budynków, gdyż wymienił numery działek we wniosku.
Skarżący może w każdej chwili wystąpić do Urzędu Miejskiego - Wydziału Skarbu o uzyskanie informacji publicznych w sprawie nieruchomości oddanych samorządowi zawodowemu lekarzy i lekarzy dentystów w użytkowanie (ze sprzedażą), i to zarówno co do nieruchomości z zasobu Gminy Miasta, jak i co do nieruchomości z zasobu Skarbu Państwa. Dodatkowo wskazano, że w Urzędzie Miejskim, podobnie jak i Urzędzie Wojewódzkim w Biuletynie Informacji Publicznej umieszczone zostały zarządzenia odpowiednio: Prezydenta Miasta oraz Wojewody o wyrażeniu zgody na oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste Okręgowej Izbie Lekarskiej na cel publiczny, co spełnia wymóg art. 7 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i powoduje, że wnioskodawca może uzyskać informacje publiczne o nieruchomościach oddanych samorządowi bezpośrednio z BIP w każdym czasie bez konieczności składania wniosku do organu skarżonego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga podlega oddaleniu.
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy czym, wyjaśnić należy, że sąd ocenia zasadność skargi na bezczynność na dzień jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania.
Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176), dalej u.d.i.p., polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji.
Jak wynika z przepisów u.d.i.p. realizacja prawa dostępu do informacji publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1, po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 tej ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy oraz zasady i tryb udostępniania informacji publicznej, stanowiąc realizację zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP jednego z praw politycznych - prawa do informacji o sprawach publicznych.
W niniejszej sprawie skarżący zwalcza bezczynność Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w rozpoznaniu jego wniosków o udostępnienie informacji, która według skarżącego, ma walor informacji publicznej.
Dla zachowania prawidłowości i precyzji terminologicznej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 965 ze zm.), zwanej dalej u.i.l., członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów, gdzie jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie. Jednostki organizacyjne samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów posiadają osobowość prawną. Jednym z organów izby lekarskiej jest okręgowa rada lekarska (art. 21 pkt 2 u.i.l.), uprawniona do kierowania działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w tym do prowadzenia bieżących spraw izby (art. 25 pkt 10 u.i.l.).
Powyższe oznacza, że Okręgowa Izba Lekarska jest jednostką organizacyjną samorządu zawodowego lekarzy a Okręgowa Rada Lekarska jest organem tej jednostki samorządu zawodowego lekarzy, który zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. może być zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, organy samorządów gospodarczych i zawodowych.
Wobec tego Sąd rozpoznał wniesioną skargę uznając ją za skargę na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej, w której imieniu jako jej członek, występuje Prezes.
W świetle dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Okręgowa Rada Lekarska jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zwłaszcza że z art. 5 u.i.l. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że izby lekarskie realizują zadania publiczne.
Wobec tego zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie była ocena, czy żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną.
Skarżący wystąpił do organu w istocie z trzema wnioskami: z dnia 7 sierpnia 2020 r., z dnia 8 i 10 sierpnia 2020 r. o jednobrzmiącej treści oraz z dnia 30 sierpnia 2020 r., który został złożony w jego imieniu przez pełnomocnika. Lektura poszczególnych wniosków, szczegółowo przedstawionych w części niniejszego uzasadnienia opisującej stan faktyczny, prowadzi do wniosku, że pierwszy z nich obejmował żądanie udostępnienia informacji dotyczących przeprowadzonej przez organ w 2020 r. wycinki drzew i krzewów na ściśle określonych działkach zlokalizowanych w obrębie ul. [..]-[.] w G., w tym udostępnienia zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów, wszelkiego rodzaju opinii i analiz, w tym dendrologicznych i ornitologicznych, zgód organów ochrony środowiska oraz dokumentacji potwierdzającej kontrole wykonanych prac. Kolejne dwa wnioski obejmowały z kolei żądanie udostępnienia aktów notarialnych obejmujących: umowy oddania w użytkowanie wieczyste określonych nieruchomości, tj. działek nr [..]-[..] wraz ze sprzedażą budynków, umowy oddania w użytkowanie wieczyste działek nr [..]-[..] oraz umowy sprzedaży Okręgowej Izbie Lekarskiej działki nr [..].
We wniosku z dnia 30 sierpnia 2020 r., pełnomocnik skarżącego w istocie powtórzyła większość sformułowanych już przez skarżącego żądań, uzupełniając je jednocześnie żądaniem wyjaśnienia motywów braku sporządzenia opinii ornitologicznej, uiszczenia przez Izbę Lekarską opłat za usunięcie drzew i krzewów lub kar za zniszczenie zieleni oraz projektu planu nasadzeń zastępczych.
W ocenie Sądu, spośród wszystkich żądanych przez skarżacego informacji wyłącznie informacje dotyczące umów mających za przedmiot oddanie w użytkowanie wieczyste kręgowej Izbie Lekarskiej ściśle określonych nieruchomości oraz sprzedaż jednej ze wskazanych działek mają charakter informacji publicznych.
Wskazać bowiem należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w tym o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych – w tym o majątku, którym dysponują. Ponadto, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, podzielany przez Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że informacją publiczną jest informacja o całości majątku samorządu lekarskiego, a w żadnym razie nie tylko o tej jego części, na którą izby lekarskie otrzymują środki finansowej z budżetu państwa, na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a, oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim (zob. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2020 r., I OSK 62/20, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Na gruncie u.d.i.p. uzasadnione jest bowiem szerokie rozumienie pojęcia majątku jako ogółu praw i obowiązków określonego podmiotu. Artykuł 6 ust. 1 pkt 5 lit. b u.d.i.p. stanowi o obowiązku informowania o majątku publicznym, w tym o innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach. W związku z tym do informacji o majątku, którym dysponują podmioty zobowiązane do udostępniania informacji, należy zaliczyć informacje o nieruchomościach, rzeczach ruchomych oraz innych prawach majątkowych, a także prawa na dobrach niematerialnych, ukształtowane jako prawa bezwzględne albo względne zobowiązania (zob. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 178). Do takich informacji zaliczyć należy treść umów cywilnoprawnych dotyczących wykonywania władztwa nad majątkiem państwowej osoby prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) oraz informacje dotyczące nieruchomości, które pozostają w gestii państwowej osoby prawnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2014 r., II SAB/Po 54/14, LEX nr 1503960; tak też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 155-156).
Powyższe prowadzi do wniosku, że informacja o umowach ustanawiających na rzecz jednostki samorządu zawodowego prawo użytkowania wieczystego na nieruchomościach stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji RP oraz w przepisach u.i.l., jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych określonych m.in. jako zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich (art. 5 pkt 23 u.i.l.).
Podkreślić jednak należy, że ustawodawca zobowiązał podmioty określone w art. 4 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej, co nie oznacza, że zawsze musi być ona udostępniona zarówno co do treści, jak i postaci. W niniejszej sprawie skarżący, składając jednobrzmiące wnioski z dnia 8 i 10 sierpnia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagał się udostępnienia "aktów notarialnych oddających w użytkowanie wieczyste (oraz sprzedaż budynków)", "aktów notarialnych oddających w użytkowanie wieczyste" oraz "aktów notarialnych dotyczących sprzedaży" ściśle określonych nieruchomości na rzecz Okręgowej Izby Lekarskiej. W ocenie Sądu, treść tych wniosków nie pozostawia wątpliwości, że dotyczyły one udostępnienia aktów notarialnych.
Akt notarialny w zależności od jego treści może zawierać – lub nie – informację publiczną. Żądane przez wnioskodawcę akty notarialne zawierają informację publiczną, ponieważ dotyczą majątku, którym dysponuje jednostka samorządu zawodowego.
Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., przepisy u.d.i.p. nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Podstawą prawną, chroniącą akty notarialne przed nieuprawnionym dostępem, jest art. 110 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1192), zwanej dalej u.p.n., który stanowi, że akty notarialne wydaje się stronom aktu lub osobom, dla których zastrzeżono w akcie prawo otrzymania wypisu, a także ich następcom prawnym. Wypis aktu notarialnego może być wydany także innym osobom, ale tylko za zgodą stron lub na podstawie prawomocnego postanowienia sądu okręgowego. Stanowisko to potwierdzone zostało wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w piśmiennictwie (por. wyroki z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 1373/14; z dnia 24 maja 2018 r., I OSK 2699/17, z dnia 5 marca 2019 r., I OSK 794/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016 r., s. 58).
Powyższe oznacza, że zamiarem ustawodawcy było ograniczenie dostępu do aktów notarialnych poprzez ustalenie ściśle określonego kręgu podmiotów uprawnionych. Ograniczenie dostępu do aktów notarialnych potwierdza także treść ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2204) oraz z ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2052). Zgodnie z art. 361 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece akta ksiąg wieczystych przechowywanych w sądzie może przeglądać, w obecności pracownika sądu, osoba mająca interes prawny oraz notariusz, przy czym nie wydaje się dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych, jeżeli dokumenty te stanowią podstawę wpisu, a odpisy dokumentów znajdujących się w aktach ksiąg wieczystych wydaje się na żądanie osób mających interes prawny lub na żądanie sądu, prokuratora, notariusza, organu administracji rządowej albo jednostki samorządu terytorialnego (art. 361 ust. 3 i 4 ustawy).
Z kolei, art. 24 ust. 5 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ogranicza dostęp do informacji zawartych w operacie ewidencyjnym, którego częścią są akty notarialne do kręgu osób wskazanych w tym przepisie. Postać dokumentu aktu notarialnego jest zatem chroniona w systemie prawa w sposób komplementarny, co oznacza, że nie może być on ujawniony w drodze dostępu do informacji publicznej z uwagi na treść art. 1 ust. 2 u.d.i.p.
Podkreślić należy, że ograniczenie dostępu do dokumentu, jakim jest akt notarialny, nie wyłącza dostępu do treści tego dokumentu w zakresie, w jakim treść ta ma charakter informacji publicznej. W konsekwencji treść umów odnoszących się do majątku, którym dysponuje Okręgowa Izba Lekarska podlega udostępnieniu, jednak nie może się to dokonać w drodze przekazania skarżącemu aktów notarialnych. Udostępnienie tego rodzaju dokumentu w istocie prowadziłoby do obejścia powołanych wyżej przepisów, w tym art. 110 § 1 i 2 u.p.n., które w sposób systemowy chronią dostęp do aktów notarialnych.
W tych okolicznościach stanowisko organu wyrażone na piśmie i skierowane do wnioskodawcy, pomimo błędnej argumentacji, należało uznać za prawidłowy sposób załatwienia wniosku złożonego w tym zakresie.
Również odpowiedź organu, w której wyjaśniono, że Izba Lekarska nie uiszczała żadnych opłat za usunięcie drzew i krzewów ani kar za zniszczenie zieleni w 2020 r., w ocenie Sądu, w sposób prawidłowy zaspokaja żądanie skarżącego udostępnienia informacji publicznej w powyższym zakresie.
W odniesieniu do przedmiotu pozostałych żądań skarżącego Sąd uznał, że nie dotyczą one informacji o charakterze publicznym.
Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Tak rozumiana informacja publiczna obejmuje informację o funkcjonowaniu instytucji publicznych, istniejących w ich ramach procedur i wyznaczanych zadań, procesie ich realizacji, oraz inwestycjach. Wskazany przepis wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Skoro tak, to informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.
Odniesienie pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności m.in. takich podmiotów jak organy samorządu zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację tylko o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Nie każdy zatem przejaw aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, objęty jest prawem do informacji publicznej. Poza zakresem informacji podlegających udostępnieniu pozostają informacje dotyczące aktywności wskazanych wyżej podmiotów o charakterze wewnątrzorganizacyjnym czy "technicznym", które pomimo związania z wykonywaniem zadań i realizacją celów publicznych, nie stanowią ich istoty i nie wywierają wpływu na sprawy publiczne rozumiane jako dotyczące ogółu ludzi i służące ogółowi ludzi.
Informacją publiczną jest bowiem każda informacja o "sprawach publicznych" rozumianych jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob. K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).
Sprawą publiczną jest niewątpliwie sposób gospodarowania majątkiem publicznym, czyli majątkiem organów samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. Przy odkodowaniu znaczenia terminu "gospodarowanie mieniem" z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w odniesieniu do nieruchomości, o których informacje są zasadniczym przedmiotem żądania w niniejszej sprawie, wskazówkę interpretacyjną może stanowić przepis art. 23 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1990), zwanej dalej u.g.n, określający zadania składające się na gospodarowanie nieruchomościami. Wśród nich jest: zbywanie i nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie, użyczanie nieruchomości, podejmowanie czynności w postępowaniu sądowym, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o zapłatę należności za korzystanie z nieruchomości, o roszczenia ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia spadku, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, ewidencjonowanie nieruchomości, zapewnianie wyceny nieruchomości, zabezpieczanie nieruchomości przed uszkodzeniem lub zniszczeniem.
Z tego wynika, że w zakres pojęcia "gospodarowania mieniem publicznym" nie wchodzą czynności odnoszące się do takiego majątku, których celem nie jest prawne dysponowanie tym majątkiem, w tym pobieranie z niego pożytków czy obciążanie go, ale jest wyłącznie wykonywanie czynności mających na celu utrzymanie przedmiotu prawa w stanie zdatnym do przypisanego mu użytku. W podobny sposób należy interpretować przypisane izbom lekarskim zadania w zakresie zarządzania majątkiem i działalności gospodarczej izb lekarskich, które nie odnoszą się do zadań zachowawczych, ale do gospodarowania mieniem rozumianym w sposób opisany powyżej. Wykładnia art. 115 ust. 1 w zw. z art. 5 u.i.l. prowadzi do wniosku, że zadania samorządu zawodowego lekarzy określone w art. 5 pkt 23 u.i.l. nie stanowią zadań publicznych, wykonywanych w ramach scedowanych przez państwo na samorząd lekarski kompetencji władczych i nie są realizowane ze środków publicznych.
Wobec tego, jeżeli informacja dotyczy sfery wewnętrznej podmiotu wykonującego zadania publiczne, ale niezwiązanej z wycinkiem zadań publicznych powierzonych mu do wykonywania, to nie podlega udostępnieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku żądania udostępnienia zezwolenia na wycinkę drzew i krzewów z terenów nieruchomości wchodzących w zakres majątku, którym dysponuje podmiot publiczny. Podobnie jest w przypadku zgód organów ochrony środowiska na odstępstwa od zakazu umyślnego płoszenia lub niepokojenia gatunków podlegających ochronie, informacji o kontrolach przeprowadzonych przez Urząd Miejski bądź Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w zakresie zgodności wykonywanych prac z zakresem zezwolenia czy przedstawienia planu nasadzeń zastępczych. Poza tym, wnioski skarżącego w powyższym zakresie, pomimo braku obowiązku, zostały załatwione poprzez udzielenie odpowiedzi przez organ w piśmie z dnia 14 września 2020 r.
Nadto, zakres dostępu do informacji publicznej nie obejmuje, zdaniem Sądu opinii dendrologicznej sporządzonej na zlecenie Okręgowej Izby Lekarskiej, albowiem opinia taka ma charakter dokumentu prywatnego, nie służącego realizacji celów publicznych. Dodatkowo wskazać należy, że informacja publiczna to utrwalony w dowolny sposób (także w pamięci człowieka) komunikat, wiedza, o jakimś fakcie. Wnioskiem o udzielenie informacji może być zatem objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może zmierzać do inicjowania działań ani do tworzenia informacji, a z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do żądania ujawnienia powodów, dla których nie sporządzono opinii ornitologicznej.
Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w przedstawionych okolicznościach sprawy Okręgowej Radzie Lekarskiej nie można było przypisać bezczynności w rozpoznaniu wniosków złożonych do organu przez skarżącego M. T. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę jako bezzasadną.
Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.