Uzasadnienie
Przedmiotem skargi O. T. jest bezczynność i przewlekłość Wojewody Śląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
Z akt sprawy wynika, że skarżąca w dniu 16 września 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.
W piśmie z dnia 16 września 2020 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Wojewodę, że przedmiotowy wniosek został złożony również przez E-PUAP na okoliczność spełnienia przesłanek do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Wniósł o wyznaczenie terminu na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie, gdyby materiał dowodowy okazał się niewystarczający do wydania pozytywnej decyzji w sprawie.
W dniu 5 listopada 2020 r. złożył ponaglenie na przewlekłe prowadzenie postępowania żądając stwierdzenia, iż organ rozpatrujący sprawę dopuścił się niezałatwienia sprawy w terminie; zobowiązania organu rozpatrującego sprawę do załatwienia sprawy, wyznaczając 20 dniowy termin na jej załatwienie; wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych przewlekłości, a także podjęcia kroków zapobiegających przewlekłości w przyszłości.
Pismem datowanym na 11 listopada 2020 r. Wojewoda przekazał do Urzędu do Spraw Cudzoziemców ponaglenie skarżącej zgodnie z właściwością, stwierdzając, że jest ono bezzasadne. Wojewoda wyjaśnił, że w związku z ogłoszeniem w Polsce staniu zagrożenia epidemicznego, od poniedziałku 16 marca 2020 r. anulowano dotychczasowe rezerwacje internetowe na terminy odcisków papilarnych palców i zawieszono obsługę bezpośrednią interesantów. Od maja 2020 ponownie ustalane są terminy stawiennictwa według daty złożenia wniosku o pobyt na terytorium RP. Osobiste stawiennictwo odbywa się na listowne wezwanie w ściśle oznaczonych godzinach, co ogranicza możliwość przyjęcia większej liczby petentów. Podkreślił, że ilość składanych wniosków wykazuje tendencję wzrostową.
W piśmie z dnia 27 listopada 2020 r. adresowanym do pełnomocnika skarżącej Wojewoda wezwał skarżącą do osobistego stawiennictwa w dniu 25 lutego 2020 r. w celu pobrania odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia dokumentów. Z pouczenia zawartego w piśmie wynika, że nieuzupełnienie wniosku spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania.
Skarżąca, jak dotychczas reprezentowana przez pełnomocnika wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę zarzucając naruszenie art.8, art. 12, art. 35 par. 1 i art. 36 par. 1 K.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym i wniosła o:
- 1. zobowiązanie Wojewody Śląskiego do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi;
- 2. orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznanie skarżącej od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;
- 4. wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości;
- 5. zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej według norm przepisanych;
- 6. doręczanie pism za pomocą środków elektronicznych.
W uzasadnieniu skargi zauważyła, iż w toku postępowania organ nie dopełnił obowiązku określonego w art.36 K.p.a. i nie zawiadomił strony o zwłoce w załatwieniu sprawy, jak również nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. W ustawowym terminie Wojewoda nie zakończył postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Wystąpiła także przewlekłość postępowania, gdyż podejmowane przez Wojewodę czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy. Uzasadniając wniosek o orzeczenie rażącego naruszenia prawa skarżąca wskazała, że przyczyny przewlekłości i bezczynności leżały wyłącznie po stronie organu, a termin do załatwienia sprawy został wielokrotnie przekroczony. Przekroczenie ustawowego i maksymalnego zarazem terminu załatwienia sprawy przez organ jest znaczne i niezaprzeczalne, a przy tym pozbawione racjonalnego uzasadnienia, za które z pewnością nie można uznać powtarzanych od 2014 r. twierdzeń organu o brakach kadrowych.
Uzasadniając zaś wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżąca wskazała, że sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Skarżąca wniosła również o nieuwzględnienie ewentualnego wniosku o miarkowanie kosztów procesu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że z uwagi na braki formalne wniosku z dnia 16 września 2020 r. wezwano skarżącą do ich uzupełnienia. Odpowiadając na zarzuty podniesione w skardze odnośnie naruszenia art. 36 § 1 K.p.a. stwierdził, iż wezwanie zostało wysłane w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania wniosku przez Wojewodę. Wniosek został zweryfikowany i pełnomocnik został wezwany do uzupełnienia braków formalnych. Wskazał na ograniczenia w obsłudze petentów i procedury wdrożone w związku z ogłoszonym w Polsce stanem epidemii i szczególnych rozwiązaniach wprowadzonych ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w kwestii pobytu cudzoziemca na terytorium RP. Podkreślił, że od 2014 roku systematycznie wzrasta ilość wniosków składanych przez cudzoziemców na terenie Województwa Śląskiego.
Zaznaczył dalej, iż pomimo bardzo trudnej sytuacji związanej z liczbą prowadzonych jednocześnie postępowań, w przedmiotowej sprawie podjęte zostały wszelkie czynności do załatwienia sprawy najprostszymi środkami.
W odpowiedzi na zapytanie Sądu, w piśmie z dnia 9 marca 2021 r., Wojewoda wyjaśnił, że decyzja w sprawie skarżącej nie została wydana. Wskazał, że uzupełnienie braków formalnych wniosku nastąpiło w dniu 25 lutego 2021 r. Wyjaśnił, że przed wydaniem decyzji Wojewoda zgodnie art. 109 ust. 1 ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r. poz. 35), ma obowiązek zwrócenia się do właściwych służb o wskazanie czy pobyt czasowy skarżącego na terenie RP stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Ponadto wyjaśnił, że pismem z dnia 9 marca 2021 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do przedłożenia dokumentów potwierdzających spełnienie wymogów określonych w art. 114 ust. 1 pkt 1- 4 ustawy o cudzoziemcach.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlegała uwzględnieniu, lecz nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 317), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w sprawach podlegających rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżący wymóg ten spełnił. Z akt sprawy wynika, że ponaglenie zostało złożone przez pełnomocnika skarżącej 5 listopada 2020 r. (wpływ do organu 10 listopada 2020 r., karta 32 akt adm.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywna może zostać wymierzona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.
Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a".) Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym.
Z treści skargi wynika, że skarżący domaga się stwierdzenia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia przez Wojewodę postępowania.
Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "K.p.a.").
Wobec tego należy wskazać, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Z kolei przewlekłość zachodzi wówczas, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).
Art. 12 K.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.
Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 K.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji.
Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy. Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie bezczynności. Art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Ten ostatni zapis stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu (rozpoznana sprawy sprawności działania czyli bezczynności) jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 K.p.a. Zatem z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Badanie skargi na bezczynność sprowadza się więc do oceny czy w okolicznościach danej sprawy, w zakreślonych ramach czasowych, podjęto czynności dla których postępowanie jest prowadzone. Celem skargi na bezczynność jest zaś doprowadzenie do załatwienia sprawy.
Tezy te są utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2018r., sygn. akt I OSK 2936/16; z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te niewątpliwie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już ponad pięć miesięcy licząc od dnia wniesienia wniosku do organu do dnia wniesienia skargi. Koniecznym jest zatem zważenie argumentacji organu administracji publicznej zawartej w odpowiedzi na skargę wskazującej na okoliczności od niego niezależne, takie jak ogromny wpływ wniosków. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 K.p.a. Sąd nie stwierdza aby mieściły się one w zakresie opisanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, która winna podejmować kroki zmierzające do ich usunięcia i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw.
Zwłaszcza, że okoliczności te są niezmienne od kilku lat. Jak słusznie wywodzi skarżąca konsekwencje tych okoliczności nie mogą obarczać wnioskodawców. W każdym razie opóźnienia nie mogą być tak istotne. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu ponaglenia przez skarżącą, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Termin uzupełnienia wniosku został wyznaczony dopiero na dzień 25 lutego 2022 r. Nie podjęto także czynności wskazanych w art. 36 K.p.a.
O ile wskazane przez organ administracji publicznej okoliczności nie stanowią przyczyn od niego niezależnych, to taki charakter mają znane Sądowi z urzędu fakty powiązane z wystąpieniem na obszarze kraju zagrożenia epidemicznego. Konsekwencje tych wydarzeń miały wpływ na czas procedowania w tej sprawie, co ma przełożenie również na zapisy ustawowe. W tym miejscu wskazać trzeba na art. 15zzs ust. 1 i ust. 10 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.), zawieszające bieg terminów procesowych i wyłączające m.in. stosowanie przepisów o bezczynności oraz zasądzeniu grzywien i sum pieniężnych w okresie od 31 marca do 23 maja 2020 r. Wojewoda faktycznie wznowił rozpoznawanie złożonych wcześniej wniosków dopiero w maju 2020 r. Te zatem okoliczności będą wpływały na ocenę bezczynności organu administracji publicznej w tej sprawie.
Wyjąwszy jednak wskazany okres nie sposób przyjąć, że organ administracji publicznej dochował terminów ustawowych, czas rozpoznawania wniosku wynosi bowiem ponad sześć miesięcy i do dnia rozpatrzenia sprawy przed Sądem nie została wydana decyzja. Zauważyć należy, że wniosek został złożony 16 września 2020 r. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku zostało sporządzone w dniu 17 listopada 2020 r., już po ponagleniu skarżącej z dnia 5 listopada 2020 r. W tym czasie organ administracji publicznej nie podjął jakichkolwiek kroków w kierunku rozpoznania sprawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że był bezczynny.
Ponadto termin do stawienia się skarżącej w urzędzie celem uzupełnienia braków formalnych wniosku został wyznaczony na dzień 25 lutego 2021. Co więcej kolejne wezwanie do pełnomocnika skarżącej o kolejne dokumenty, zgodnie z oświadczeniem Wojewody jest datowane na dzień 9 marca 2021 r.
Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12; z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15, publ. w CBOSA).
W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej, jakkolwiek naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy, to jednak zakres wykroczenia poza granice ustawowe nie był rażący. Na ocenę tą miały wpływ powołane już fakty znane Sądowi z urzędu, tj. okoliczności związane z sytuacją epidemiczną ogłoszoną na terenie kraju, która w sposób istotny wpływała i nadal wpływa na funkcjonowanie nie tylko podmiotów prywatnych ale i publicznych. Na ocenę tą miał też wpływ także okres bezczynności, który nie przekroczył sześciu miesięcy. Zatem okres procedowania i okoliczności wywołane stanem zagrożenia Covid – 19 wykluczają w opinii Sądu orzeczenie o rażącej bezczynności organu administracji.
Stwierdzona bezczynność i przewlekłość skutkowały natomiast obowiązkiem zobowiązania organu administracji publicznej do załatwienia sprawy wszczętej wnioskiem skarżącej, Sąd zakreśla ten termin na 2 miesiące od zwrotu akt sprawy(art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.)
Odnosząc się do wniosku skarżącego o zasądzenie sumy pieniężnej Sąd oddalił skargę w tym zakresie, stwierdzając, że zastosowanie tego środka, co do zasady wiązać się winno, z rażącym naruszeniem prawa, co w tej sprawie nie wystąpiło.
W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 oraz art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku, oddalając skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Ustalając wysokość kosztów i orzekając w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd wziął pod uwagę uiszczony w sprawie wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz koszty zastępstwa procesowego, przy czym w przypadku tych ostatnich dokonał ich miarkowania na zasadzie art. 206 p.p.s.a. uznając, że zasadnym jest przyznanie ich w kwocie 300 zł. Sąd wyjaśnia przy tym, że zgodnie z ww. art. 206 p.p.s.a., sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. W orzecznictwie podkreśla się, że uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w ww. art. 206, jest przypadek sprawy sądowoadministracyjnej, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, istnienie wątpliwości, czy rzeczywiście intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (por. postanowienie NSA z 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16, wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2642/16).
W niniejszej sprawie stosując ten przepis i dokonując na jego podstawie miarkowania kosztów zastępstwa procesowego Sąd wziął pod uwagę charakter i stopień zawiłości sprawy, nakład pracy pełnomocnika, jego aktywność w sprawie. Uwzględnił również, że rozpoznawana sprawa stanowi jedną z dwóch zawisłych przed tut. Sądem, a dotyczących tego samego postępowania przed organem z udziałem tego samego profesjonalnego pełnomocnika, uznając w konsekwencji, że wskazane okoliczności nie uzasadniają przyznania na jego rzecz pełnej stawki za zastępstwo procesowe.