Uzasadnienie
Pismem z dnia 17 sierpnia 2022 r. B. B. (dalej: strona, skarżąca), zastępowana przez pełnomocnika, powołując się m. in. na treść ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 – dalej k.p.a.), wniosła skargę na bezczynność organu – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB), w przedmiocie nieprawidłowości związanych z budową drogi ul.[...]. Wniesiono o:
- 1) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, a w szczególności:
- - przeprowadzenia czynności wyjaśniających dotyczących zgłoszenia strony skarżącej z dnia 5 stycznia 2021 r. i z dnia 12 lipca 2022 r. (zgłoszenie poszerzone o ustalenia dokonane samodzielnie przez stronę skarżącą a stanowiące integralną całość ze zgłoszeniem z dnia 5 stycznia 2021 r.),
- - przeprowadzenia oględzin spornego miejsca, tj. działek drogowych oznaczonych jako [...] i [...]z udziałem strony skarżącej,
- - udostępnienie stronie skarżącej możliwości przeglądania akt przedmiotowej sprawy i sporządzenia kserokopii zgromadzonego materiału w sprawie,
- - zobowiązanie PINB dla Miasta B. do transparentnego i przejrzystego załatwienia sprawy,
- - orzeczenie, że bezczynność, przewlekłe prowadzenie sprawy, odmowa udostępnienia stronie skarżącej dostępu do akt sprawy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nawet gdyby PINB wydał decyzję o rozbiórce nielegalnego obiektu budowlanego w postaci utwardzonego placu usytuowanego na działkach drogowych oznaczonych jako [...]i [...] po wniesieniu skargi do Sądu,
- - wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 par. 6 p.p.s.a.,
- 2) zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 3) orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
- 4) zasądzenie stosownych kosztów postępowania w sprawie.
W uzasadnieniu podano m. in., że strona skarżąca przedstawiła na podstawie obserwacji i spostrzeżeń własnych stan faktyczny, który wydawał się niezgodny z obowiązującymi przepisami, tj., że w okresie od października do grudnia 2020 r. przy ul. [...] w B. prowadzone były roboty drogowe związane z położeniem nawierzchni asfaltowej. Przedmiotowa droga do chwili rozpoczęcia prac nie była utwardzona, a jedynie sami mieszkańcy we własnym zakresie nawozili np. tłuczeń, aby zlikwidować permanentnie przebijającą się glinę. W wyniku nawiezienia ziemi z całej remontowanej drogi poziom gruntu został podniesiony o ponad metr. Takie działanie spowodowało poważne utrudnienia w dostępie do nieruchomości, której strona skarżąca jest współwłaścicielem, a która bezpośrednio przylega do nasypu. Wymagało to podjęcia czynności przez organ.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu podano m. in., że PINB pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o udzielenie informacji dotyczących stawianych zarzutów. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. poinformował, że zlecił wykonanie nawierzchni bitumicznej do końca ogrodzenia posesji przy ul. [...] nr [...] w B. Z informacji uzyskanych od wykonawcy wynika, że pozostałe prace, poza zakresem robót, zostały zlecone i wykonane na prośbę mieszkańców ulicy [...]. PINB powiadomił wnioskodawcę pismem z dnia 5 lutego 2021 r., iż przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające. Wskazano jednocześnie, powołując się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 76/01, że nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych. Kwestia ta nie leżała w kompetencji organu nadzoru budowlanego.
Zawiadamiający wniósł zażalenie z dnia 13 lutego 2021 r. na ww. pismo PINB. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma PINB z dnia 5 lutego 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach pismem z dnia 20 kwietnia 2022 r. poinformował osobę zainteresowaną o sposobie załatwienia skargi, wskazując, iż podziela stanowisko PINB, że w rozpatrywanym przypadku wykonane przez inwestorów prace nie doprowadziły do powstania nowej substancji w postaci budowli ziemnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm. – dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone.
Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.
Skarga nie jest zasadna.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...).
Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Obowiązek działania sprawnie jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji, która jest zasadą prawa unijnego. W ustawodawstwie polskim znajduje ona odzwierciedlenie m. in. w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przepis ten wprowadza także szczegółowe regulacje dotyczące terminów załatwiania spraw (art. 35 § 3 – 5 k.p.a.).
Nie budzi wątpliwości, że nie doszło do bezczynności, ani przewlekłości, ponieważ organ przeprowadził wymagane czynności, które szczegółowo opisał w odpowiedzi na skargę. W szczególności PINB, po wpływie "zawiadomienia", pismem z dnia 19 stycznia 2021 r. zwrócił się do Miejskiego Zarządu Dróg w B. o udzielenie informacji dotyczących stawianych zarzutów. Miejski Zarząd Dróg pismem z dnia 27 stycznia 2021 r. poinformował, że zlecił wykonanie nawierzchni bitumicznej do końca ogrodzenia posesji przy ul. [...] nr [...] w B.. Z informacji uzyskanych od wykonawcy wynika, że pozostałe prace, poza zakresem robót, zostały zlecone i wykonane na prośbę mieszkańców pobliskich nieruchomości. PINB powiadomił zawiadamiającego pismem z dnia 5 lutego 2021 r., iż przeprowadził w sprawie postępowanie wyjaśniające. Wskazano jednocześnie, powołując się w tym względzie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2002 r., sygn. IV SA 76/01, że nawiezienie ziemi i podniesienie poziomu terenu nie stanowi robót budowlanych.
Kwestia ta – jak ustalono – nie leżała w kompetencji organu nadzoru budowlanego. Zawiadamiający wniósł zażalenie z dnia 13 lutego 2021 r. na ww. pismo PINB. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2021 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził niedopuszczalność zażalenia od pisma PINB z dnia 5 lutego 2021 r. Pouczono adresata o możliwości złożenia skargi do sądu administracyjnego, była zatem możliwość zweryfikowania ww. rozstrzygnięcia i ustalenia prawidłowości działania organów.
Właściwy organ podjął we właściwym czasie działania i uznał, że sprawa nie kwalifikuje się do podjęcia dalszych czynności. Fakt, że stanowisko organu nie zadawalało skarżącej i oczekiwałaby innej reakcji, nie ma tu znaczenia, bowiem nie jest rzeczą niniejszego postępowania, by prowadzić sprawę merytorycznie; nie jest taki jego cel. Sąd bada jedynie, czy podjęto czynności w wymaganym terminie, a nie ocenia zarzutów i polemiki podmiotu niezadowolonego ze stanowiska zajętego przez organ.
Zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Skoro organ nie widział podstaw merytorycznych, by prowadzić stosowne postępowanie, stąd też nie można mówić o naruszeniu ww. regulacji. Odmowa umożliwienia stronie (i tylko stronie, a nie innemu podmiotowi) przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Jest to jednak odrębna procedura (art. 74 §2 k.p.a.).
Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.