Uzasadnienie
W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w B. H. Ś. domagał się wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] zgodnie z wydanym na rzecz J. W. pozwoleniem na budowę. Uzasadniając to żądanie podał, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...], której był właścicielem do [...] r., kiedy to została ona "przejęta" przez Skarb Państwa. Obecnie prowadzone są "czynności w trybie administracyjnym i sądowym" w przedmiocie zwrotu tej działki na jego rzecz. Dwukrotnie sądy administracyjne (w [...] i [...] roku) uchylały decyzje administracyjne o odmowie unieważnienia decyzji Naczelnika Gminy P. o przejęciu działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa. Po odzyskaniu tej działki nie zamierza jej sprzedawać ani zamieniać na inną. Złożył w [...] roku pismo, w którym domagał się aby nie wydawano decyzji w przedmiocie pozwolenia na zabudowę tej działki. Obecnie rozpoczęto na niej budowę garażu i ogrodzenia. Jako były i przyszły właściciel działki na przedmiotowe roboty budowlane nie wyraża zgody.
W kolejnym piśmie z dnia [...] r., powołując się na treść art. 61 § 1, art. 104 § 1 i art. 35-38 kpa, wniósł o wszczęcie w opisanej wyżej sprawie postępowania administracyjnego.
W odpowiedzi na te pisma działający z upoważnienia Starosty B. Naczelnik Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w B. poinformował H. Ś.(pismem z dnia [...] r.), że pozwolenie na zabudowę działki nr [...] w G. zostało wydane prawomocną decyzją Starosty B. z dnia [...] r. nr [...]. Pozwolenie to uzyskali inwestorzy, którzy wykazali się prawem dysponowania tą działką na cele budowlane. Dalej autor odpowiedzi stwierdził, że brak jest określonych w art. 61 kpa podstaw do wszczęcia w tej sprawie postępowania z urzędu. Postępowanie takie nie może być też wszczęte na żądanie H. Ś., któremu nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Nie posiada on bowiem w tej sprawie interesu prawnego tylko interes faktyczny.
W takiej sytuacji H. Ś. wniósł zażalenie do Wojewody Ś. na bezczynność w tej sprawie Starosty B. Działający z upoważnienia Wojewody Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Ś. Urzędu Wojewódzkiego w piśmie z dnia [...] r. nr [...] (karta 4 akt adm.) poinformował H. Ś., że jego zażalenie na bezczynność nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ I instancji w terminie przewidzianym w art. 35 kpa udzielił mu wyczerpującej odpowiedzi na jego żądanie wszczęcia i przeprowadzenia postępowania.
W skardze do sądu H. Ś. podtrzymał swoje twierdzenie, że wobec zgłoszonego przez niego żądania wszczęcia postępowania Starosta B. powinien zgodnie z treścią art. 104 § 1 kpa załatwić sprawę przez wydanie w terminie o jakim mowa w art. 35 kpa decyzji administracyjnej, a tego nie uczynił. W konsekwencji zarówno Starosta B. jak i Wojewoda Ś. pozostają w bezczynności. Wniósł aby sąd wydał orzeczenie zobowiązujące te organy do wydania takiej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Starosta B. wniósł o jej oddalenie lub odrzucenie podtrzymując stanowisko zawarte wcześniej w w/w piśmie z dnia [...] r. Dodatkowo stwierdził, że H. Ś. nie wnosił o wznowienie postępowania zakończonego pozwoleniem na budowę na działce nr [...] w G. gm. P. Nie powołał się też na żadne okoliczności, które pozwalałyby na wszczęcie do tego pozwolenia z urzędu postępowań w trybach nadzwyczajnych (wznowienia postępowania względnie stwierdzenia nieważności).
W piśmie procesowym z dnia [...] r. (według daty wpływu do Sądu) skarżący stwierdził, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa organ administracji publicznej wszczyna postępowanie na żądanie strony, co oznacza że posiada taki obowiązek, gdy żądanie zostanie zgłoszone. W konsekwencji w przypadku zgłoszenia żądania sprawa powinna być załatwiona przez wydanie decyzji administracyjnej od której strona mogłaby się odwołać.
Na rozprawie sądowej w dniu [...] r. skarżący przyznał, że właścicielem działki objętej wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych jest J. W. – adresat pozwolenia na budowę, jednakże podtrzymał skargę. Podał nadto, że postępowanie nadzwyczajne którego przedmiotem jest decyzja o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa jego działki nr [...], nie zostało zakończone
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem wbrew jej zarzutom, również zdaniem Sądu, brak jest podstaw do przyjęcia, że Starosta B. powinien załatwić wniosek skarżącego z dnia [...] r. przez wydanie orzeczenia o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 1-3, względnie przez wydanie aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 170 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Tylko bowiem wówczas skarżący mógłby zasadnie kwestionować w postępowaniu sądowym bezczynność tego organu (w związku z treścią art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy). Przez wydanie decyzji o jakiej mowa w art. 104 § 1 kpa, czego domagał się skarżący, załatwia się co do zasady sprawę administracyjną ale tylko wówczas gdy doszło do jej wszczęcia w rozumieniu art. 61 § 1 kpa, co zdaje się uszło uwadze skarżącego. Zgodnie zaś z art. 61 § 1 kpa sprawa administracyjna (postępowanie administracyjne) zostaje wszczęta na żądanie strony lub z urzędu.
Skoro w okolicznościach niniejszej sprawy nie było podstaw do wszczęcia przez Starostę B. z urzędu postępowania w przedmiocie żądania skarżącego sprecyzowanego w piśmie z dnia [...] r. (o czym jeszcze, niżej) i czego skarżący nie kwestionował, to postępowanie takie mogło być wszczęte na jego żądanie tylko wówczas gdyby przysługiwał mu w nim przymiot strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa. Z przepisu tego wynika bowiem jednoznacznie, że postępowanie administracyjne wszczyna się nie na żądanie kogokolwiek ale na żądanie strony. O tym komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym mówi art. 28 kpa, z którego wynika, iż wiąże się on z interesem prawnym lub obowiązkiem podmiotu, który żąda wszczęcia postępowania lub też chce uczestniczyć we wszczętym postępowania w charakterze strony. Kwestia obowiązku o jakim w tym przepisie mowa w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi i nie była podnoszona.
Gdy zaś chodzi o interes prawny, to jak to wynika z bogatego orzecznictwa (zobacz m.in. uchwałę NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 – ONSA 3/97 poz. 102 i z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 – ONSA nr 1/2000 poz. 6), należy go rozpatrywać według szeroko ujmowanych norm prawa materialnego. Oznacza on zatem występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków. Konkretyzacja ta następuje przy tym co do zasady w decyzji załatwiającej sprawę administracyjną. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie brak jest norm prawa materialnego uprawniających skarżącego do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie jego wniosku z dnia [...] r. Również skarżący takich przepisów prawa nie wskazał. Chodzi bowiem o normę dającą się indywidualnie określić i wyodrębnić spośród innych norm.
Interesu prawnego nie można bowiem wywodzić tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakieś instytucji prawnej. Należy też podnieść, że interes ten musi być bezpośredni tzn. musi istnieć bezpośredni związek między sytuacją prawną danego podmiotu a wspomnianą normą prawną na którą podmiot ten dla wykazania swojego interesu prawnego się powołuje. Interes ten musi być też realny czyli rzeczywiście istniejący a nie hipotetyczny tj. m.in. przewidywalny dopiero w przyszłości, z którą to sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do skarżącego.
Skoro jak wyżej wykazano, skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w rozumieniu art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa to jego żądanie sprecyzowane w piśmie z dnia [...] r. nie wszczynało postępowania zgodnie z treścią art. 61 § 1 kpa. Bezzasadne byłoby bowiem wszczęcie postępowania, które następnie jako bezprzedmiotowe (z uwagi na wszczęcie na żądanie podmiotu nie będącego stroną) podlegałoby umorzeniu (zobacz w tym przedmiocie glosę Barbary Adamiak do wyroku NSA z dnia 7 września 1989 r. sygn. akt SA/Ka 441/89 – OSP Nr 2/99 poz. 33).
Tym bardziej skarżącemu nie przysługiwałby przymiot strony gdyby w sprawie miał zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, zwanej dalej Prawem budowlanym). Nie wykazał on bowiem, a nawet nie podnosił, aby był właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości o jakiej w tym przepisie mowa.
Zdaniem Sądu należy również podnieść, że biorąc pod uwagę treść żądań sformułowanych w piśmie skarżącego z dnia [...] r., nie było też podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego z urzędu i to nie tylko przed Starostą B. ale także przed organami nadzoru budowlanego. Okoliczności przytoczone w tym piśmie nie dawały bowiem w ogóle podstaw do przyjęcia, że dotyczą one sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 kpa. Musi bowiem istnieć przedmiot postępowania w takiej sprawie określony przez obowiązujące przepisy prawa, co w rozpatrywanej sytuacji nie zachodziło.
Skarżący nie kwestionował bowiem ani legalności wydanego pozwolenia na budowę (co dawałoby ewentualnie podstawy do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do tego pozwolenia) ani też nie podnosił, że roboty budowlane na działce nr [...] są prowadzone bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia lub też w okolicznościach o jakich mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2-4 Prawa budowlanego, co stwarzałoby ewentualnie podstawę do wszczęcia z urzędu postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W tym ostatnim przypadku Starosta B. byłby zaś zobowiązany do wydania postanowienia na podstawie art. 65 § 1 kpa, a jego nie wydanie stanowiłoby bezczynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 2 ustawy p.p.s.a. Skoro jednak skarżący na żadną z okoliczności unormowaną obowiązującym prawem (w zakresie hipotezy normy prawnej) się nie powołał (również jeżeli chodzi o sprawy pozostające w zakresie właściwości nadzoru budowlanego) to brak było w ogóle podstaw prawnych do przyjęcia, że przedstawiony w jego wniosku z dnia [...] r. problem (sprawa) podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym.
Na marginesie już należy podnieść, że w takiej sytuacji żądanie skarżącego nie mogłoby być uwzględnione nawet gdyby doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Należy też zwrócić uwagę, że nawet gdyby doszło w trybie nadzwyczajnym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Gminy P. w przedmiocie przejęcia działki skarżącego przez Skarb Państwa, to orzeczenie takie nie miałoby bezpośredniego wpływu na prawa właścicielskie J. W. do działki, na której prowadzi on budowę w oparciu o pozwolenie na budowę.
Gdy nadto zważy się, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują co do zasady (wyjątki wynikają z uregulowań szczególnych) wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie przymiotu strony danego podmiotu oraz w przedmiocie wszczęcia postępowania, to skarga skarżącego na bezczynność Starosty B. nie znajdowała uzasadnienia.
Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 161 ustawy p.p.s.a.
Wobec oddalenia skargi brak było w świetle treści art. 209 ustawy p.p.s.a. podstaw do orzekania w przedmiocie wniosku skarżącego o zasądzenie kosztów postępowania.
SW