Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 kwietnia 2026 r. A. K. (dalej: Skarżący), wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę m.in. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie zasiłku rodzinnego za lata 2017/2018. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SAB/Gl 236/26. Zarządzeniem z dnia 22 maja 2026 r. rozdzielono skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie pozostałych świadczeń oraz kolejnych okresów świadczeniowych.
W uzasadnieniu skargi Skarżąca zakwestionowała prawidłowość prowadzenia postępowania w sprawie przyznania świadczeń rodzinnych, uznania świadczeń za nienależnie pobrane, zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a także prowadzonych w tym zakresie czynności egzekucyjnych. Podniosła naruszenie zasad konstytucyjnych oraz regulacji unijnych, zaznaczając, że została pozbawiona prawa do rzetelnej informacji, oraz należytego wsparcia w procesie transgranicznym. Organ pomimo próśb Skarżącej z czerwca 2018 roku i 2019 roku zaniechał doręczenia rozstrzygnięć (str. 4 skargi). Jak wskazała, organy zamiast dążyć do niezwłocznego wyjaśnienia sprawy i zapewnienia ciągłości wsparcia niezbędnego do zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, pozostawały w wieloletniej przewlekłości (str. 5 skargi), naruszyły procedurę koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, mimo obowiązku niezwłocznej wymiany danych niezbędnych do ustalenia uprawnień do świadczeń, terminowego ustalenia sytuacji Skarżącej oraz niezwłocznego przeliczenia świadczeń (str. 6-7 skargi), w rezultacie doszło do niezawinionej przez Skarżącą kumulacji świadczeń.
Skarżąca zaznaczyła, że nie składała wniosków o świadczenia rodzinne w [...], a mimo zgłoszenia zmiany sytuacji nadal kontynuowano wypłatę świadczeń (str. 8 skargi). Organy miały obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tymczasem organ ignorował merytoryczne argumenty i dowody przedkładane przez Skarżącą od 2017 roku dotyczące braku wsparcia ze strony ojca dzieci i jego zawieszonej władzy rodzicielskiej. Zwróciła również uwagę na niezasadne przesyłanie dokumentów w języku [...] (str. 9 skargi). W toku wieloletniego postępowania organ nie wyjaśnił w sposób zrozumiały, dlaczego mimo niezwłocznych zgłoszeń dotyczących zmian w sytuacji życiowej i zawodowej Skarżącej, procedury pozostawały przez lata w zawieszeniu. Skarżąca podkreśliła, że sprawy powinny być załatwiane niezwłocznie, a "przetrzymywanie wniosków na wszystkie okresy zasiłkowe od 2017 roku bez rozstrzygnięcia, jest drastycznym naruszeniem terminów ustawowych i stanowi o rażącej przewlekłości i niekompetencji".
Ponadto organ nie dopełnił obowiązku zawiadomienia o niezałatwieniu sprawy w terminie (str. 10 skargi). Skarżąca opisała również aktualną sytuację związaną z zajęciem rachunku bankowego, wskazała, że nigdy nie otrzymała od [...] - [...] decyzji nakazującej zwrot świadczeń, przedstawiła argumentację na bezpodstawność egzekucji oraz trudności w realizowaniu bieżących zobowiązań, zaznaczając, że mimo sprzeciwu Skarżącej [...] wypłacało świadczenia (str. 11-13 skargi). W odniesieniu do poprzedniego okresu zasiłkowego, 2016/2017 ponaglenie zostało uznane za uzasadnione. Skarżąca zwróciła również uwagę na mechanizm ochrony interesów osób ubiegających się o świadczenia, w postaci instytucji decyzji tymczasowej, o której organ nie poinformował [...] bądź [...] uzyskaną informację pominęło (str. 14 skargi). Dodała, że "przez wiele lat do 2017 roku pobierała świadczenia rodzinne na córki z Polski i biologiczny ojciec nigdy nie był uznawany za członka rodziny, nigdy nie był osobą uprawnioną do świadczeń" (str. 15 skargi).
Już we wrześniu 2017 r szczegółowo opisała sytuację prawną i faktyczną rodziny, wskazała, że wstrzymanie świadczeń naraziło rodzinę na niemożność zaspokojenia podstawowych potrzeb, a w październiku 2017 r. złożyła wniosek o tymczasowe zabezpieczenie świadczeń (str. 16 skargi). Skarżąca odniosła się również do pozostałych okresów świadczeniowych oraz niezasadności uznania świadczeń za nienależnie pobrane. Wskazała, że błędy i opieszałość organu nie mogą wywoływać ujemnych skutków dla strony. Do skargi Skarżąca przedłożyła kserokopie dokumentów opisanych na str. 19 skargi.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz podał, iż na mocy ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin z dniem 1 stycznia 2018 r. realizuje zadania z zakresu koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w zakresie świadczeń rodzinnych, zatem pozostaje właściwy m.in. w sprawie wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego w okresie zasiłkowym 2017/2018 (znak [...]). Organ odniósł się do poszczególnych wnioskowanych przez Skarżącą świadczeń oraz kolejnych okresów zasiłkowych. W zakresie objętym niniejszym postępowaniem, tj. zasiłku rodzinnego na okres 2017/2018, organ podał, że z uwagi na zatrudnienie ojca dzieci A. W. na terenie [...], stosownie do art. 68 ust. 1a i ust. 3a Rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L2004/166.1) i art. 60 ust. 3 Rozporządzenia (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania Rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.U.UE.L2009.284.1), zgodnie z prawem pierwszeństwa, wniosek Skarżącej z dnia 23 sierpnia 2017 r. o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego na ww. okres 2017/2018 został przekazany do instytucji właściwej w zakresie świadczeń rodzinnych na terenie [...].
W dniu 23 listopada 2017 r. Skarżąca zwróciła się o tymczasowe przyznanie świadczenia. Decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. wydaną z upoważnienia Wojewody Śląskiego tymczasowo przyznano prawo do dodatku dyferencyjnego (w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami) na okres od 1 listopada 2017 r. do do 31 października 2018 r. Następnie decyzją nr [...] z dnia 30 września 2019 r. przyznano prawo do dodatku dyferencyjnego (w postaci zasiłku rodzinnego) na dzieci W. W. i P. W. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 124 zł miesięcznie na każde z dzieci oraz przyznano prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 w wysokości 100 zł jednorazowo na każde z dzieci (str. 7-8 odpowiedzi na skargę).
Organ podkreślił, że postępowania prowadzone przez organ zostały rozstrzygnięte decyzjami administracyjnymi, które są ostateczne. Skarżąca nie kwestionowała zastosowania w sprawach przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego jak i zatrudnienia ojca dzieci na terenie [...]. W sprawie prowadzona była elektroniczna wymiana informacji o zabezpieczeniu społecznym, przekazywane były stosowane informacje do instytucji [...], świadczenia [...] były Skarżącej przyznawane i wypłacane, a następnie dokonano przeliczenia świadczeń stosownie do art. 7 Rozporządzenia (WE) Nr 987/2009. W dniu 12 lutego 2024 r. instytucja [...] poinformowała, że z uwagi na niedostarczenie przez Skarżącą m.in. dokumentacji potwierdzającej uczęszczanie córek do szkoły, nie jest w stanie ustalić uprawnień do świadczeń rodzinnych dla W. W. od dnia 1 stycznia 2020 r. oraz dla P. W. od dnia 1 kwietnia 2023 r. Końcowo organ wyjaśnił, że świadczenia uznane w Polsce za nienależnie pobrane w chwili obecnej nie podlegają żadnej egzekucji, ponieważ decyzja w tej sprawie nie jest ostateczna. Natomiast skarga w części dotyczącej egzekucji prowadzonej na wniosek instytucji [...] zostanie przekazana do wierzyciela.
W piśmie z dnia 18 maja 2026 r. Skarżąca sprecyzowała, że skarga dotyczy przewlekłości i bezczynności Wojewody, m.in. w sprawie zasiłku rodzinnego za okres 2017/2018. Zwróciła szczególną uwagę na niezasadne zastosowanie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w tym błędne ustalenie w wydanych przez organ decyzjach członków rodziny Skarżącej, poczynając od decyzji znak [...] i [...], a także nieprawidłowe przekazywanie informacji pomiędzy organem a instytucją [...], skutkujące w ocenie Skarżącej obowiązkiem zwrotu części świadczeń. Skarżąca wniosła o "zobowiązanie organu do wydania decyzji za wszystkie okresy zasiłkowe od 2017 roku" przy uznaniu, że "sprawa podlegała wyłącznie prawu krajowemu".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691 z późn. zm., dalej: k.p.a.) jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie zasiłku rodzinnego za okres 2017/2018. Skarżąca poprzedziła skargę ponagleniem. Postanowieniem z dnia 22 stycznia 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uznało ponaglenie za nieuzasadnione, wobec wydania przez organ decyzji nr [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. (karta nr 56 akt sądowych).
Należy wskazać, że sąd administracyjny uprawniony jest do merytorycznego rozpoznania skargi na bezczynność organu administracji tylko wówczas, gdy nie wystąpią przesłanki negatywne uniemożliwiające merytoryczne wypowiedzenie się w sprawie. Zdaniem Sądu w sprawie przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi okoliczność wniesienia jej w dacie, gdy organ nie prowadził już postępowania. Mianowicie wobec wniosku z dnia 23 sierpnia 2017 r. o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2017/2018 (karta nr 8 akt administracyjnych), organ w dniu 23 października 2017 r. przekazał do właściwej instytucji informacje objęte wnioskiem. W treści formularza F001 (nr [...]) jako "instytucja otrzymująca" widnieje "[...], [...]" (karta nr 21 akt administracyjnych), pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. organ zawiadomił Stronę o możliwości zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie (zwrotne potwierdzenie doręczenia Skarżącej w aktach sprawy), decyzją nr [...] z dnia 11 stycznia 2018 r. tymczasowo przyznał prawo do dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami na dzieci W. W. i P. W. na okres od 1 listopada 2017 r. do 31 sierpnia 2018 r. oraz od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 124 zł miesięcznie (w postaci zasiłku rodzinnego) oraz w okresie od 1 września 2018 r. do 30 września 2018 r. w wysokości 224 zł (w postaci zasiłku rodzinnego oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019) na każde z dzieci (karta nr 29 akt administracyjnych, potwierdzenie doręczenia decyzji Skarżącej w dniu 11 stycznia 2018 r. wraz z pouczeniem o przysługujących środkach zaskarżenia).
W treści wniosku o tymczasowe zabezpieczenie świadczeń Skarżąca oświadczyła, iż "została poinformowana, że świadczenia zostaną przyznane tymczasowo, po uzyskaniu odpowiedzi instytucji właściwej z [...] tymczasowo przyznane świadczenia zostaną wyliczone ponownie", "świadczenia tymczasowo przyznane i wypłacone w kwocie wyższej niż przysługujące będą podlegały zwrotowi" (karta nr 82 akt administracyjnych). Jak wynika z akt sprawy, organ ustalił prawo do wnioskowanych świadczeń zgodnie z wnioskiem Skarżącej o tymczasowe zabezpieczenie świadczeń, co istotne - złożonym po poinformowaniu Strony, że w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.
Następnie, po otrzymaniu od instytucji zagranicznej [...] informacji o przyznaniu zagranicznych świadczeń, ich wysokości oraz okresach wypłaty, organ decyzją nr [...] z dnia 30 września 2019 r. przyznał prawo do dodatku dyferencyjnego w postaci zasiłku rodzinnego na dzieci W. W. i P. W. w okresie od 1 listopada 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. w wysokości 124 zł miesięcznie na każde z dzieci oraz prawo do zasiłku rodzinnego w okresie od 1 lipca 2018 r. do 31 października 2018 r. w wysokości 124 zł miesięcznie oraz dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 w wysokości 100 zł jednorazowo na każde z dzieci. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił podstawy prawne zastosowania przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, oraz sposób ustalenia dodatku dyferencyjnego w wysokości różnicy pomiędzy [...] a polskimi świadczeniami. Decyzja wraz z pouczeniem o prawie i trybie wniesienia odwołania została doręczona Skarżącej 5 listopada 2017 r. (karta nr 48-51 akt administracyjnych). Informacja o rozstrzygnięciu została natomiast przesłana do właściwej instytucji zagranicznej. Skarga w niniejszej sprawie została nadana dopiero w dniu 2 kwietnia 2026 r.
Odnotowania wymaga w tym miejscu, że kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uchwale z dnia 22 czerwca 2020 r. wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 5/19, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że zakończenie postępowania, którego sposób prowadzenia jest skarżony, skutkuje ustaniem stanu podlegającego kontroli sądowej tj. stanu bezczynności. Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jest bowiem doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Pogląd przeciwny oznaczałby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.
Kontrolą sądowoadministracyjną w rozpoznawanej sprawie nie jest objęta zgodność z prawem decyzji o ustaleniu prawa do zasiłku rodzinnego, dodatku do zasiłku rodzinnego, dodatku dyferencyjnego oraz tymczasowego dodatku dyferencyjnego, czy też świadczeń w pozostałych okresach świadczeniowych i prowadzonych czynności egzekucyjnych.
Jak wynika z uzasadnienia skargi oraz dalszych pism procesowych, Skarżąca bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ upatruje w błędnym zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, a uprzednio błędnej wykładni definicji "członka rodziny" odnoszącego się do ojca córek. Tymczasem w zakresie ustaleń stanowiących podstawę zastosowania w sprawie przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, Stronie przysługiwał odrębny tok kontroli instancyjnej, względnie tryby nadzwyczajne. Podobnie sprawy w przedmiocie uchylenia prawa do świadczenia za kolejne okresy świadczeniowe, czy też stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń pozostają poza przedmiotem niniejszego postępowania.
Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne, została złożona w terminie i należycie opłacona oraz z innych przyczyn nie jest niedopuszczalna. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn, została bowiem wniesiona po zakończeniu postępowania.
W związku z powyższym, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.