Uzasadnienie
Pismem z dnia 4 marca 2014 r. R. N. złożył bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na "postępowanie Urzędu Miejskiego w Z.", który w ocenie skarżącego ingerując w jego własność naraził go na straty finansowe. W wyniku bowiem podziału nieruchomości nr 1, dokonanego decyzją Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., nr [...], wydzielone działki (o nr 2, 3, 4 i 5) pozbawione zostały dostępu do drogi publicznej. Droga dojazdowa bowiem, z której chciał korzystać skarżący, stanowi drogą wewnętrzną i jest współwłasnością osób prywatnych. Skarżący zarzucił Gminie Z. brak zainteresowana wykupieniem przedmiotowej działki.
Wobec niejednoznacznego określenia przedmiotu skargi, po nadaniu jej biegu stosownie do art. 54 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 18 kwietnia 2014 r. wezwał skarżącego do sprecyzowania treści skargi poprzez wskazanie numeru i daty wydania zaskarżonego aktu albo czynności, którego skarga dotyczy, ewentualnie, jeśli przedmiotem skargi jest bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Z. postępowania – wskazanie, na czym polega owa bezczynność bądź przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania, a w szczególności wydania jakiego aktu lub dokonania jakiej czynności domaga się skarżący. Dla dokonania powyższej czynności wyznaczony został termin 7 dni od daty doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi.
Jednocześnie poinformowano skarżącego, że zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest na zasadach określonych w powołanej ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto skarżący pouczony został o treści art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.
W terminie do tego zakreślonym, skarżący pismem z dnia 30 kwietnia 2014 r. oświadczył, że nie podziela stanowiska Prezydenta Miasta Z. zawartego w pismach z dnia [...], [...] i [...] r. oraz w piśmie z dnia [...] r., będących odpowiedzią na wystąpienia skarżącego w sprawie uznania ulicy [...] na Osiedlu "[...]" (tj. działki nr 6, stanowiącej wewnętrzną drogę dojazdową) za drogę publiczną gminną. Uzasadniając powyższe skarżący podniósł, że brak dojazdu przez wskazaną ulicę ogranicza jego prawo własności do nieruchomości (dawnej działki nr 1) i uniemożliwia jej zagospodarowanie zgodnie z miejscowym planem. Nadto zawarł wniosek o zobowiązanie Prezydenta do podjęcia czynności mających na celu uznanie ww. ulicy za drogę gminną.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Ze względu na sformułowany przedmiot skargi należało uznać, że jest ona niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Kognicja sądów administracyjnych została wyznaczona treścią art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Skarga wniesiona na bezczynność organu administracji publicznej wykraczająca poza zakres przedmiotowy określony w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – zwana dalej "k.p.a.") normuje m.in. postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Nie oznacza to jednak, że każda sprawa indywidualna załatwiania jest w trybie przewidzianym w k.p.a. w formie aktu administracyjnego. Jest to bowiem możliwe tylko w tych przypadkach, gdy konkretny przepis prawa wyraźnie o tym stanowi.
Bezczynność organu administracji występuje wówczas, gdy w określonym przepisami terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Przy czym organ administracji, stosownie do art. 104 § 1 k.p.a., załatwia sprawę przez wydanie decyzji (chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej), ale jedynie w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych. Sprawa administracyjna jest bowiem rezultatem istnienia stosunku administracyjnoprawnego - a więc sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień (lub obowiązków) wynikających z prawa materialnego. Brak któregokolwiek z wyżej wymienionych elementów powoduje, że postępowanie nie może zakończyć się wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę merytorycznie.
Dokonując oceny wniesionej skargi pod kątem zakresu kognicji sądu administracyjnego wskazać należy, że żądanie wykonania przez organ wykonawczy gminy czynności dotyczącej przejęcia do zasobu gminnego części nieruchomości z przeznaczeniem na drogę gminną nie należy do żadnej z kategorii spraw opisanych w art. 3 § 2 p.p.s.a.
Nabycie bowiem przez jednostkę samorządu terytorialnego nieruchomości celem urządzenia na niej drogi gminnej nie stanowi w szczególności przewidzianego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przepisy prawa materialnego nie statuują bowiem uprawnienia skarżącego do żądania od organu podjęcia w trybie administracyjnym czynności zmierzających do nabycia na własność gminy nieruchomości stanowiącej własność innego podmiotu, ani też uprawnienia do wyegzekwowania od organu realizacji drogi gminnej. W szczególności uprawnienie takie nie wynika z przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2013 r., poz. 687 ze zm.). Przepisy tej ustawy przewidują wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zgodnie z którą nieruchomości zajęte pod drogi stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych (art. 12 ust. 4 pkt 2 powołanej ustawy).
Ustawa nie wprowadza natomiast uprawnienia po stronie obywateli do wyegzekwowania od organu wszczęcia takiego postępowania. W art. 13 ust. 3 ww. ustawy przewidziano jedynie uprawnienie właściciela nieruchomości lub użytkownika wieczystego do żądania nabycia pozostałej części nieruchomości w przypadku, o którym jest mowa w art. 12 ust. 4 ustawy przez zarządcę drogi, jeżeli część ta nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Taka sytuacja jednak w niniejszej sprawie nie zachodzi. Istotą żądania skarżącego jest zobligowanie organu do podjęcia określonych działań o charakterze faktycznym (przejęcia działki stanowiącej współwłasność osób prywatnych pod drogę gminną).
Zauważyć jednak trzeba, że żaden przepis nie daje podstawy do uznania, że w odpowiedzi na tak sformułowany wniosek organ miałby wydać konkretny akt administracyjny lub dokonać czynności z zakresu administracji publicznej. Kompetencji do wydania władczego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) nie można domniemywać lecz musi ona wynikać z konkretnego przepisu prawa materialnego.
W tym miejscu odnotować trzeba, że ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), nakłada na gminę obowiązek zaspokajania potrzeb zbiorowych wspólnoty, m.in. poprzez przypisanie do zadań własnych gminy spraw dotyczących gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy). Z treści tego przepisu nie wynika jednak, że organy administracji samorządowej, po wpłynięciu wniosku o wykonanie drogi, są obowiązane do wydania któregoś z aktów lub podjęcia czynności, określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Również ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) nie zawiera takich regulacji. Kwestia prawidłowego gospodarowania infrastrukturą drogową leży bowiem w sferze dominium jednostki samorządu terytorialnego, co oznacza, że w tym zakresie decyduje ona samodzielnie zarówno o wyborze celów jak i metod ich realizacji.
Zarazem nie ma instrumentu prawnego, przy pomocy którego byłoby możliwe "przymuszenie" gminy lub jej organów do określonych działań w celu realizacji jej zadań własnych w takiej formie i trybie, jak oczekuje tego skarżący. Wobec tego kierowane do organu pisma skarżącego, nie mogły być traktowane jako wnioski o wszczęcie postępowania administracyjnego, a brak satysfakcjonującej odpowiedzi nie może być traktowany jako bezczynność organu w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. W konsekwencji skoro sprawa dotycząca przyjęcia do zasobu nieruchomości oznaczonej działki gruntu z przeznaczeniem na drogę gminną nie należy do spraw, o których jest mowa w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., to skarga na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w takiej sprawie nie przysługuje.
Sąd nie mógłby zatem nakazać organowi takiego działania jak wnioskowane w skardze, z uwagi na brak normy prawa materialno- administracyjnego, nakładającej na organ obowiązek podjęcia takich czynności. Mając powyższe na względzie skargę należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i art. 58 § 3 p.p.s.a.
Na marginesie dodać należy, że Gmina realizując ustawowe obowiązki dotyczące budowy dróg gminnych, podejmuje najpierw uchwały przeznaczające określone tereny na ich budowę w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a następnie pozyskuje te tereny, by w dalszej kolejności podjąć działania do ich budowy. Gmina, samodzielnie decyduje o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym o konieczności budowy określonych dróg gminnych. Jednakże z faktu, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie dróg gminnych należy do obowiązkowych zadań własnych gminy nie wynika obowiązek gminy budowy drogi w terminie i miejscu preferowanym przez stronę skarżącą. W realizacji zadań własnych gminy Prezydent Miasta podlega wyłącznie Radzie Gminy. W sytuacji, gdy kwestionowania jest działalność Prezydenta Miasta w zakresie realizacji zadań własnych, a takim jest kwestia przejęcia określonych nieruchomości pod drogi gminne przysługuje skarżącemu oparciu o przepisy Działu VIII ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego skarga do Rady Gminy (art. 229 pkt 3 k.p.a.).
Przedmiotem takiej skargi mogą być zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Jednakże działania administracji publicznej dotyczące tego typu skarg nie podlegają kontroli sądów administracyjnych. Niezależnie od kwestii dopuszczalności przedmiotu objętego niniejszej skargą, zaznaczyć należy, że Sąd nie dopatrzył się bezczynności po stronie organu.