Uzasadnienie
Pismem procesowym z dnia 23 stycznia 2023 r. B. B. wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania egzekucyjnego przez Burmistrza Miasta i Gminy Z. w przedmiocie egzekucji obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji tego organu z dnia 27 lipca 2020 r. nr[...].
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Z. wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Sąd z urzędu w pierwszej kolejności bada dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty, czynności, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach wymienionych enumeratywnie w treści tego przepisu.
Przedmiotem niniejszej skargi jest jak wynika z treści skargi przewlekłe postępowanie w zakresie wyegzekwowania od R. G. obowiązków w zakresie przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania nieruchomości położonej przy ul. [...] w Z. nałożonych decyzją 27 lipca 2020 r. nr [...] Decyzja ta co jest bezsporne jest ostateczna.
Obowiązek nałożony decyzją z 27 lipca 2020 r. ma charakter niepieniężny i podlega egzekucji w trybie ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r., poz. 479, ze zm.; dalej jako: u.p.e.a.). Podmiotem uprawnionym do żądania wykonania tego rodzaju obowiązku, czyli wierzycielem w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 13 u.p.e.a.) jest właściwy do orzekania organ I instancji, czyli Burmistrz Miasta i Gminy Z. (art. 5 § 1 pkt 1 u.p.e.a.). Burmistrz jest jednocześnie organem egzekucyjnym dla tego rodzaju obowiązku (art. 20 § 1 pkt 2 u.p.e.a.). R. G. jako podmiot, który nie wykonał w terminie nałożonego ww. decyzją administracyjną obowiązku o charakterze niepieniężnym, jest zobowiązanym w postępowaniu egzekucyjnym (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.). Są to główne podmioty postępowania egzekucyjnego w administracji. Udział w tym postępowaniu innych podmiotów i ich szczegółowe uprawnienia wynikają z konkretnych regulacji ustawy egzekucyjnej.
Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Co do zasady postępowanie egzekucyjne wszczyna się na wniosek wierzyciela o wszczęcie egzekucji administracyjnej i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli jednak wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, wówczas wszczyna postępowanie egzekucyjne z urzędu poprzez nadanie tytułowi wykonawczemu przez siebie wystawionemu klauzuli o skierowaniu tego tytułu do egzekucji administracyjnej (art. 26 § 1 u.p.e.a.).
Podjęcie działań celem zastosowania czynności egzekucyjnych jest zatem obowiązkiem wierzyciela. Może się jednak zdarzyć tak, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją administracyjną leży w interesie prawnym podmiotu innego niż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w I instancji (i który jest wierzycielem, w przypadku obowiązku o charakterze niepieniężnym). Ustawodawca przewidział szczególny środek ochrony prawnej przysługujący takiemu podmiotowi. Zgodnie z art. 6 § 1a u.p.e.a., na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie.
Skarga na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności zmierzających do wyegzekwowania obowiązku jest szczególnym środkiem prawnym, uruchamia odrębne postępowanie, kończące się rozpoznaniem skargi przez organ wyższego stopnia nad wierzycielem (który może być jednocześnie organem egzekucyjnym – jak w rozpoznawanej sprawie). Rozstrzygnięcie przybiera postać postanowienia, zaskarżalnego w drodze zażalenia. Na tego rodzaju postanowienie, wydane po rozpatrzeniu zażalenia, służy następnie skarga do sądu administracyjnego (art. 3 § 2: p.p.s.a.).
Podobne środki prawne przysługują w razie opieszałości organu egzekucyjnego już po wszczęciu postępowania egzekucyjnego – m.in. podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku przysługuje skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego (art. 54a § 1 u.p.e.a.). Skargę na przewlekłość wnosi się do organu egzekucyjnego, który wydaje w tym przedmiocie postanowienie, zaskarżalne w drodze postanowienia (art. 54 § 4 i 5 w zw. z art. 54a § 2 u.p.e.a.), a następnie – skargi do sądu administracyjnego.
Szczególny środek prawny w postaci skargi na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wyłącza całkowicie stosowanie środków ochrony prawnej przed przewlekłym prowadzeniem postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej. Wobec przewlekłości wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym nie przysługuje zatem ani ponaglenie, przewidziane w art. 37 k.p.a., ani późniejsza skarga do sądu administracyjnego na przewlekłe postępowanie oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Jest to pogląd ugruntowany w orzecznictwie i w doktrynie (por. przykładowo: postanowienia NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1616/18; z 16 listopada 2022 r., III OSK 2628/21 oraz R. Hauser, W. Piątek, Komentarz do art. 6, pkt 8, w: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, 10. wyd., Warszawa 2021, wer. el. SIP Legalis). Uzasadnieniem tego poglądu jest wzgląd na racjonalność ustawodawcy – nieracjonalne byłoby istnienie dwóch niezależnych dróg ochrony prawnej przysługującej podmiotowi trzeciemu, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej.
Sięganie (poprzez odesłanie zawarte w art. 18 u.p.e.a.) do instrumentów ochrony przewidzianych w postępowaniu jurysdykcyjnym (zmierzającym do załatwienia sprawy poprzez co do zasady wydanie decyzji administracyjnej) jest całkowicie niecelowe i zbędne, wystarczającą ochronę prawną takiemu podmiotowi zapewniają szczególne środki uregulowane w ustawie egzekucyjnej.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy – jeżeli skarżący wywodzi, że jego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, nałożonego decyzją z 27 lipca 2020 r. nr [...], przysługiwała mu skarga na przewlekłość organu egzekucyjnego, którym jest Burmistrz (art. 54a § 1 u.p.e.a.), ale na podstawie przepisów ustawy egzekucyjnej (art. 6 § 1a u.p.e.a.), nie zaś skarga na bezczynność do sądu administracyjnego, oparta na art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., dotycząca bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji lub postanowienia, a nie na niepodejmowaniu czynności egzekucyjnych. Skargę na bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym (Burmistrza) powinien rozpoznać organ wyższego stopnia, którym jest w tym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze (art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 6 § 1a zd. 2 u.p.e.a.). Po rozpoznaniu skargi Kolegium wydaje stosowne postanowienie, od którego służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a.) lub od razu skarga do sądu administracyjnego (art. 52 § 3 p.p.s.a.).
Skarga wniesiona przez B. B. w rozpoznawanej sprawie jest zatem niedopuszczalna. Oceny tej nie zmienia fakt, że skarżący wniósł ponaglenie na Burmistrza w trybie art. 37 k.p.a. i ponaglenia to zostało rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie. Działania skarżącego, jak i organu były błędne, co wynika z powyższych wywodów.
Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że rozpoznawana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co skutkowało koniecznością odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.