Uzasadnienie
Wnioskiem z 10 listopada 2022 R.J. (skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta O. o wypłatę dodatku węglowego. W treści wniosku zadeklarował, że prowadzi czteroosobowe gospodarstwo domowe w budynku jednorodzinnym z zainstalowanym w nim głównym źródłem ogrzewania w postaci kotła na paliwo stałe. Jako adres zamieszkania wskazał O., ul. [...].
W dniu 2 stycznia 2023 przeprowadzony został wywiad środowiskowy. Stwierdzono w nim zamieszkiwanie w budynku wielorodzinnym, w odrębnych lokalach kliku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa współdzielonego źródła ciepła. W tej samej dacie skarżący złożył oświadczenie, że nie podjęto kroków w celu ustalenia samodzielności lokalu mieszkalnego w Starostwie Powiatowym w M. Pismem z 3 stycznia 2023 r. organ poinformował skarżącego o pozostawieniu powyższego wniosku bez rozpoznania, ponieważ został złożony jako kolejny, mający ten sam adres zamieszkania. Jako podstawę prawną wskazano art. 2 ust. 3a i 3b ustawy z 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 141 ze zm., dalej w skrócie "u.d.w."). W piśmie tym nawiązano także do oświadczenia skarżącego z 2 stycznia 2023 r., z którego wynikać ma brak spełnienia warunku z art. 2 ust. 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym.
Pismem z 19 stycznia 2023 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Burmistrza Miasta sprawie rozpatrzenia jego wniosku o wypłatę dodatku węglowego. Domaga się w niej zwrotu poniesionych kosztów związanych z wniesieniem skargi oraz wydania pozytywnej odpowiedzi na wniosek o przyznanie dodatku.
Skarżący zaakcentował, że dom, w którym zamieszkuje składa się z trzech pięter, przy czym oddzielna klatka schodowa prowadzi do 3 niezależnych gospodarstw domowych. Każde z gospodarstw składa się z niezależnej kuchni, łazienki, salonu, sypialni, pokoju gościnnego oraz posiada odrębny domofon. Powołał się także na art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W tym kontekście zaakcentował, że ze względu na charakterystykę domu, piętro na którym zamieszkuje wraz z rodziną stanowi odrębne gospodarstwo domowe.
Według skarżącego w sprawie doszło do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego. Ponadto naruszono art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie interesu i udziału strony. Naruszono również art. 2 ust. 3a-3d u.d.w., gdy według skarżącego spełnia on kryteria do przyznania dodatku, a wniosek o jego przyznanie nie powinien być pozostawiony bez rozpoznania.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ zaakcentował, że skarżący nie podjął kroków w celu "ustalenia samodzielności lokalu mieszkalnego, w którym mieszka". Ponadto wbrew stanowisku skargi, w sprawie ustalono, że skarżący zamieszkuje w budynku wielorodzinnym w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych. Jednak wszystkie gospodarstwa znajdują się pod jednym adresem i nie wykazano żadnej inicjatywy w celu ustalenia odrębnego adresu.
Organ wskazał także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponaglenie skarżącego na przewlekłość i bezczynność uznało za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej.
W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji ma na celu ochronę praw strony, przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W tym świetle należy skonstatować, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności.
Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który przewiduje, że w tym przypadku sąd:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została przez skarżącego spełniona, bowiem skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że w realiach rozpoznawanej sprawy Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność organu, wobec pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, winien ocenić prawidłowość wskazanej czynności organu.
W analizowanej sprawie w związku z wnioskiem o wypłatę dodatku węglowego, złożonym przez skarżącego organ I instancji ustalił, że na adres wskazany przez stronę, został już złożony wniosek o wypłatę dodatku węglowego przez innego wnioskodawcę, który uczynił to jako pierwszy.
W związku ze stwierdzoną wyżej okolicznością, podkreślenia wymagało, że zgodnie z art. 2 ust. 3a u.d.w., w przypadku gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe, jeden dodatek węglowy przysługuje dla wszystkich gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem.
Przepis art. 2 ust. 3b tej ustawy precyzuje, że w przypadku, gdy wniosek o wypłatę dodatku węglowego złożono dla więcej niż jednego gospodarstwa domowego mających ten sam adres miejsca zamieszkania, to dodatek ten jest wypłacany wnioskodawcy, który złożył wniosek jako pierwszy. Pozostałe wnioski pozostawia się bez rozpoznania.
Od powyższej reguły, dotyczącej pozostawienia bez rozpoznania wniosku o wypłatę dodatku węglowego, został wprowadzony wyjątek w art. 2 ust. 3c u.d.w. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła.
Zaakcentować należy, że stosowanie powyższego wyjątkowego unormowania i w konsekwencji przyznanie dodatku węglowego – jak stanowi art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym - jest możliwe tylko wówczas, gdy gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu i jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania.
Mając na względzie treść przytoczonych przepisów, Zdaniem Sądu, organ był zobligowany ustalić, czy w sprawie zaistniały okoliczności, będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w.
Stwierdzenie, czy wystąpiła wyżej wymieniona przesłanka zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b u.d.w., wymagało zwrócenia się do skarżącego o wykazanie, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu dla lokalu zajmowanego przez niego i jego rodzinę.
Jak wynika z akt administracyjnych, w piśmie z 2 stycznia 2023 r. skarżący oświadczył, że nie podjęto kroków w celu ustalenia samodzielności lokalu mieszkalnego w Starostwie Powiatowym w M. lub innym organie. Z oświadczenia tego organ wywiódł, że nie było podstaw do zastosowania wyjątku, wynikającego z art. 2 ust. 3c u.d.w. Tym samym organ uważa, że prawidłowo pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania. Jednak w ocenie Sądu stanowisko to nie można uznać za prawidłowe.
W świetle art. 2 ust. 3c u.d.w. organ był zobowiązany wezwać skarżącego o wykazanie, czy jego gospodarstwo domowe zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe we wskazanym wyżej terminie, ustalenie odrębnego adresu. Oświadczenie skarżącego z 2 stycznia 2023 r. dotyczyło bowiem innej kwestii tj. niezłożenia wniosku o wyodrębnienie lokalu - a nie tego, że nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, jak określa tę przesłankę art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym.
Sąd w składzie orzekającym podziela i przyjmuje za własne stanowisko tutejszego Sądu przedstawione w wyroku z 31 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 474/23, wedle którego w odniesieniu do przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby wskazana okoliczność "braku możliwości ustalenia odrębnego adresu" mogła być ustalona wyłącznie na skutek podjęcia formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego bądź też wymagane było potwierdzenie wskazanej okoliczności konkretnym dowodem.
Wprowadzona regulacja nie wymaga bowiem wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. Uwzględniając dokumentację niezbędną dla zainicjowania tego rodzaju postępowania, poważne wątpliwości budziłoby dokonanie powyższego w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. w sytuacji, gdy nowelizacja na mocy której do art. 2 dodano ust. 3c i ust. 3d weszła w życie w dniu 3 listopada 2022 r. (ustawa z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, Dz. U. z 2022 r. poz. 2236).
Wykazanie, iż omawiana tutaj przesłanka została spełniona może nastąpić poprzez złożenie oświadczenia, że do 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. wyroki WSA: w Gliwicach z 11 maja 2023 r. sygn. II SA/Gl 355/23, z 8 maja 2023 r. sygn. II SAB/Gl 24/23, w Łodzi z 23 maja 2023 r. sygn. I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d w zw. z art. 2 ust. 3c ustawy o dodatku węglowym. Natomiast ze złożonego przez skarżącego oświadczenia z 2 stycznia 2023 r. nie wynika, czy w określonym przez ustawę terminie było bądź nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu. Tym samy organ winien był wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia w tym przedmiocie, czego jednak nie uczynił.
Organ zobowiązany był zatem skierować do strony wezwanie o wskazanej wyżej treści, zawierające pouczenie, że w przypadku niezastosowania się do wezwania w wyznaczonym terminie, wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania – na podstawie art. 2 ust. 3b ustawy o dodatku węglowym.
W związku ze wskazanymi wyżej okolicznościami, stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż pozostawił wniosek skarżącego bez rozpoznania, pomimo, iż nie zostały przeprowadzone czynności, o których była mowa wyżej. Jednocześnie ze względu na treść skargi, w której skarżący domaga się w istocie pozytywnego rozpatrzenia jego wniosku i przyznania mu dodatku węglowego, zaakcentować należy, że stwierdzenie bezczynności przez Sąd w żaden sposób nie przesądza, czy wnioskowany dodatek zostanie przyznany. W realiach niniejszej sprawy Sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, nie badał zasadności samego wniosku o przyznanie dodatku węglowego, a jedynie ocenił, że dotychczas nie zaistniały podstawy do tego, aby organ mógł pozostawić ten wniosek bez rozpoznania.
Na podstawie zatem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji, przyjmując, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W zakresie tej oceny podkreślenia bowiem wymagało, że – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa – naruszenie kwalifikowane jako rażące musi mieć pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13.
Natomiast w przedmiotowej sprawie działania organu - w tym treść pism tego organu - uzasadniają ocenę, że sposób jego postępowania był konsekwencją nieprawidłowej wykładni cytowanych przepisów ustawy o dodatku węglowym.
W konsekwencji stwierdzenia bezczynności Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie określonym w wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.