Uzasadnienie
Pismem z dnia 2 lutego 2020 r. J.O. (nazywana dalej skarżącą) złożyła do tutejszego Sądu skargę na:
- - przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę Śląskiego postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]. znak: [...], sygn. [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę,
- - bezczynność Wojewody Śląskiego w postępowaniu w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...], znak: [...] zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Domagając się:
- - stwierdzenia że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w Katowicach nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa,
- - stwierdzenia że nastąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa.
- - zasądzenia od organu - Wojewody Śląskiego w Katowicach na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zl (słownie: dwadzieścia tysięcy złotych),
- - zasądzenia kosztów postępowania, podniosła co następuje.
Pismem z dnia 6 maja 2019 r. skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...]r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda Śląski na przedmiotowy wniosek w żadnym terminie określonym w art. 35 k.p.a. nie odpowiedział.
Skarżąca pismem z dnia 19 lipca 2019 r. wniosła do Wojewody Śląskiego ponaglenie na niezałatwienie sprawy jej wniosku z dnia 6 maja 2019 r. W odpowiedzi na ponaglenie Wojewoda Śląski pismem z dnia 2 sierpnia 2019r. (sygn. [...]) doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 7 sierpnia 2019 r. przekazał wniosek skarżącej Staroście [...] pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. (sygn. [...]) doręczonym pełnomocnikowi skarżącej w dniu 2 września 2019 r. przekazał zwrotnie wniosek skarżącej do załatwienia zgodnie z kompetencjami. Ponownie Wojewoda Śląski dopiero pismem z dnia 5 grudnia 2019r., doręczonym skarżącej w dniu 11 grudnia 2019 r. a więc po upływie 3 miesięcy, a licząc od początku postępowania po upływie 7 miesięcy zwrócił wniosek skarżącej do Starosty [...]
W ocenie wnioskującej jej wniosek nie został rozpatrzony w terminie określonym w art. 35 k.p.a., ani w terminie określonym w art. 36 k.p.a. Dodatkowo po otrzymania ponaglenia nie przekazał odpisów akt sprawy organowi wyższej instancji, nie przekazał również ponaglenia skarżącej organowi wyższego stopnia wbrew oczywistej i nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 37 § 4 k.p.a. Kolejno po przekazaniu sprawy przez Starostę [...] Wojewoda Śląski przetrzymywał akta ponad 3 miesiące. Skarżąca odnosi wrażenie, że tylko w przypadku spraw, gdzie stroną jest skarżąca dochodzi do takiej przewlekłości Wojewody Śląskiego.
W zakresie bezczynności organu skarżąca wskazała, że Wojewoda Śląski jako organ właściwy w sprawie nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. zmieniającej zatwierdzony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Wojewoda przekazał ten wniosek Staroście [...], który to pismem z dnia 29 sierpnia 2019r. przekazał ów wniosek zwrotnie do rozpoznania Wojewodzie Śląskiemu uznając, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych sprawy wszczęte i niezakończone dotyczące postępowań w sprawie pozwoleń na budowę elektrowni wiatrowych oraz pozwoleń na użytkowanie elektrowni wiatrowych są prowadzone przez organy, które były właściwe do ich prowadzenia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.
Natomiast zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 82 ust. 3 pkt 5b ustawy z dnia 7 lica 1994r. - Prawo budowlane Wojewoda jest organem administracji architektoniczno-budowlanej wyższego stopnia w stosunku do starosty oraz organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych dotyczących elektrowni wiatrowych, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 maja 2016r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Tym samym, jak stwierdził Starosta [...] skoro wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji dotyczy sprawy zakończonej należy stwierdzić, iż organem właściwym do załatwienia sprawy jest Wojewoda Śląski. Wojewoda przekazany wniosek ponownie zwrócił Staroście [...] uzasadniając to treścią art. 65 § 1 k.p.a. lub ewentualnie wnosił o wystąpienie przez Starostę [...] do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 1 k.p.a. Taki tryb procedowania skarżąca uznała za nieprawidłowy.
Odpowiadając na skargę (uznając, że jest to skarga tylko na przewlekłość postępowania) Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu zrelacjonował tok postępowania. Dodatkowo podkreślił, że pełnomocnik skarżącej, za pośrednictwem Starosty [...] wniósł ponaglenie (w trybie art. 37 k.p.a.), na niezałatwienie jego wniosku z dnia 6 maja 2019 r. Starosta [...] przekazał to ponaglenie Wojewodzie pismem z dnia 23 lipca 2019 r.
Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Wojewoda Śląski odpowiedział na skierowane do niego ponaglenie. Pismem z tej samej daty organ przekazał, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wniosek skarżącej do Starosty [...]jako organu właściwego. Starosta [...] na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. pismem z dnia 29 sierpnia 2019 r. ponownie przekazał wniosek Wojewodzie. Ten ostatni pismem z dnia 5 grudnia 2019 r. po raz kolejny zwrócił Staroście wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji jako wadliwie przekazany, ponieważ uznał, że ponowne przekazanie w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest niedopuszczalne. Wojewoda Śląski wyjaśnił, że jeżeli organ I instancji uznał się za niewłaściwy w sprawie, powinien wystąpić do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w trybie art. 22 § 1 K.p.a.
Wojewoda Śląski podniósł, że problem jego bezczynności i przewlekłości w sprawie był rozpatrywany (w wyniku ponaglenia skarżącej) przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ten ostatni, postanowieniem z dnia [...]r. nie stwierdził bezczynności oraz przewlekłości postępowania prowadzonego przed Wojewodą Śląskim.
Wojewoda podkreślił, że w chwili wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego, organ ten nie prowadził postępowania w sprawie wnioskowanego wygaszenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a.")., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na [...] bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W świetle zaś art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Konieczne jest tu wskazanie, że zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdzając bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd stwierdza, czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Działając zaś na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 tej ustawy.
Niniejsza skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym. Stosownie bowiem do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Skargę do sądu można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania tryb zaskarżenia sprecyzowany został w art. 37 k.p.a. W przedmiotowej sprawie wniesienie skargi do Sądu zostało poprzedzone wniesieniem ponaglenia do właściwego organu.
Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W świetle zaś § 3 tego artykułu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
Niedochowanie powyższych terminów może skutkować zarzutem prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły. Tym ostatnim jest, zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 stan, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Bardzo trafnie stan przewlekłości postępowania określił WSA w Gdański w wyroku z dnia 25 marca 2020 r. (sygn. II SAB/Gd 5/20 – za CBOSA). Skład orzekający wskazał, że "przewlekłość postępowania to stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy i bez uzasadnionej, i ważnej przyczyny nie zmierza do bezpośredniego załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 12 k.p.a.). Mamy więc do z nią do czynienia w sytuacji nieefektywnego działania organu, dokonywania czynności w dużym odstępie czasu, wykonywania czynności pozornych, maskujących bezczynność w sposób formalny, gdy dochodzi do mnożenia czynności i dokonywania czynności niepotrzebnych, zbędnych, co prowadzi do przedłużenia postępowania.
Przewlekłość oznacza opieszałe, niesprawne i nieskuteczne lub nieporadne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Z kolei bezczynność jest stanem prawnym, w którym norma kompetencyjna przyznaje organowi administracji określoną kompetencję do stosowania prawa w sprawie stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego, a organ administracji publicznej będący podmiotem kompetencji nie realizuje jej, gdy podjęcie określonego działania na podstawie kompetencji jest w danej sytuacji procesowej obowiązkiem organu.
W konsekwencji elementami konstrukcyjnymi stanu bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym jest, po pierwsze, niezrealizowanie kompetencji do stosowania prawa oraz, pod drugie, naruszenie obowiązku wykonania kompetencji przez organ, któremu kompetencja przysługuje. Jednocześnie, bezczynność jest odnoszona do normatywnej kategorii "niezałatwienia sprawy w terminie" - art. 36 i art. 37 k.p.a. Jeżeli organ nie realizuje przyznanej mu przez prawo kompetencji (zarówno od strony prawa, jak i obowiązku jej realizacji), to niezałatwienie sprawy kreuje stan bezczynności". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni z powyższą tezą się zgadza.
W rozstrzyganej sprawie wniosek skarżącej (o "wygaszenie" dwóch decyzji Starosty [...]) został złożony pismem z dnia 6 maja 2019 r. Wojewoda, jako niewłaściwy w sprawie był zobowiązany przekazać wniosek organowi właściwemu, czyli Staroście [...]. Uczynił to, ale dopiero pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. Należy więc uznać, że bez wątpienia pozostawał on w zwłoce (w rozumieniu art. 35 k.p.a.). Jednocześnie, w ocenie Sądu, zwłoka ta nie miała cech "rażącego naruszenia prawa". Przede wszystkim Wojewoda Śląski nie było organem właściwym w sprawie. Na korzyść organu przemawia również to, że ponaglenie skarżącej zostało złożone nie do Wojewody, tylko do Starosty [...](pismo z dnia 22 lipca 2019 r.).
Następnie Starosta [...] pismem z dnia 23 lipca przesłał przedmiotowe ponaglenie Wojewodzie. Po otrzymaniu tego pisma Wojewoda Śląski podjął niezwłoczne działania, czyli przekazał wniosek skarżącej organowi właściwemu.
Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.