Uzasadnienie
Pismem z 31 stycznia 2023 r. K. S. (dalej jako skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie rozpoznania jego odwołania od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 9 września 2022 r. znak [...] uchylającej jego prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko – S. S.. Skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 12, art. 35 § 1 i § 3, art. 36 oraz art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 775), polegającego na rażącym przekroczeniu terminów do załatwienia sprawy oraz zażądał stwierdzenia, że wspomniany organ dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania, a także ukarania organu grzywną w wysokości 1.000 zł lub przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w kwocie 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259).
W motywach skargi podkreślił, że odwołanie od powyższej decyzji z 9 września 2022 r. wniósł do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w formie elektronicznej - za pośrednictwem platformy ZUS PUE w dniu 25 września 2022 r. i od tego czasu nikt się z nim nie kontaktował, nie wzywał o uzupełnienie dokumentów ani też nie poinformował go, co jest przyczyną zwłoki i kiedy sprawa będzie rozpatrzona. Następnie 19 grudnia 2022 r. wysłał, również w formie elektronicznej - ponaglenie, jednak także ono nie zmieniło opisanej sytuacji. W tym stanie rzeczy skarżący podniósł, że organ nie dopełnił ustawowego wymogu nakazującego rozpatrzenie odwołania w terminie 1 miesiąca oraz naruszył zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego. Zaznaczył przy tym, że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru, była już wcześniej przesądzona i rozstrzygnięta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach.
Sporne świadczenie było pobierane od samego początku funkcjonowania programu "Rodzina 500+", stan prawny i faktyczny był udokumentowany i usystematyzowany, a pomimo to odwołanie nie zostało rozpatrzone przez okres aż 5 miesięcy. W rezultacie, zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do przewlekłości postępowania noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa. Nic bowiem nie usprawiedliwia braku poinformowania strony o niemożności wydania decyzji w terminie, wyjaśnień ani też jakiegokolwiek kontaktu, tym bardziej, że podobna opieszałość wystąpiła także przy samej decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego, którą wydano 15 czerwca 2022 r., czyli aż 4 miesiące od złożenia przezeń stosownego wniosku.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych reprezentowany przez radcę prawnego domagał się jej odrzucenia ewentualnie oddalenia. Uzasadniając żądanie odrzucenia skargi wywiódł, że skarżący nie wniósł w sposób skuteczny ponaglenia, o którym mowa w art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Chociaż 19 grudnia 2022 r. złożył w niniejszym zakresie za pośrednictwem platformy ePUAP stosowne pismo, to jednak nie zachowywało ono określonych w tym unormowaniu wymagań, jako że nie zawierało oznaczenia sprawy ani numeru sprawy. Równocześnie organ zaprezentował dotychczasowy przebieg postępowania, w wyniku którego doszło do wydania decyzji z 9 września 2022 r. uchylającej skarżącemu prawo do świadczenia wychowawczego na syna wywodząc, że powodem takiego rozstrzygnięcia było stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 10 lutego 2022 r., w którym wskazano na wadliwość ustaleń o sprawowaniu naprzemiennej opieki nad dziećmi przez wyżej wymienionego oraz ich matkę.
Dlatego, w konsekwencji wskazań wynikających z tego orzeczenia, z jednej strony - wydano decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości na każde dziecko M. S., zaś z drugiej strony - o uchyleniu prawa do tego świadczenia skarżącemu. Ponadto, odnosząc się do zarzutów skarżącego Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaznaczył, że 28 lutego 2023 r. wydał decyzję o utrzymaniu w mocy wspomnianej decyzji pierwszoinstancyjnej z 9 września 2022 r. z uwagi na to, że piecza skarżącego nad dziećmi w ramach kontaktów uregulowanych stosownym wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...] r. nie ma charakteru opieki naprzemiennej, gdyż realizuje on ją w znacząco mniejszym zakresie niż matka. To z nią dzieci zamieszkują i to ona sprawuje nad nimi fatyczną opiekę. W tym miejscu zaznaczono, że przedłożone przez skarżącego dokumenty, między innymi "z MOPS i SKO" oraz ugoda sądowa z [...] r. zostały następnie zmienione bądź uchylone, wymagały szczegółowej analizy jak również porównania z dokumentami przedstawionymi przez matkę dziecka, a w rezultacie, choć rozpoznanie odwołania podjęte zostało z opóźnieniem, to bezczynność nie miała tu miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Skarga zasługuje na uwzględnienie
Na wstępie przyjdzie wskazać, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny, w myśl z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprowadza się do badania zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i 9 powyższej ustawy, przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na jej organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów ustawy procesowej wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 przywoływanej ustawy). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 powołanej ustawy - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 tej regulacji, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 powoływanego akt. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w cytowanym art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd ją oddala. Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 powyższej ustawy).
W postępowaniu sądowym wszczętym skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd nie bada zgodności z prawem określonego aktu lub czynności organu administracji, lecz poddaje kontroli ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie, a także ocenia, czy działania podejmowane przez organ administracji w trakcie prowadzonego postępowania zmierzały do jej merytorycznego załatwienia. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się zatem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego, ewentualnie przedłużonym na zasadach określonych w art. 36 tego aktu ewentualnie w innym, wynikającym z przepisów prawa materialnego, terminie, a także czy czynności organu podejmowane w ramach prowadzonego postępowania były zasadne i adekwatne do okoliczności sprawy.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest - jak jednoznacznie wskazał skarżący - przewlekłe prowadzenie przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych postępowania wszczętego odwołaniem od decyzji rozstrzygającej o uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego. W pierwszej kolejności przyjdzie zatem podnieść, że w sprawach o świadczenie wychowawcze organy Zakładu Ubezpieczeń Społecznych działają jako organy administracji publicznej w sposób władczy rozstrzygając o prawach i obowiązkach obywatela. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego, uchylenie lub zmiana prawa do tego świadczenia jak i rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej, zaś z mocy art. 28 ust. 1 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (aktualnie Dz. U. z 2023 r., poz. 810) w przypadku, gdy przepisy tego aktu nie regulują określonej kwestii procesowej związanej z postępowaniem w sprawach o świadczenie wychowawcze stosuje się wprost przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powyższe oznacza, że prowadzący postępowanie w zakresie świadczenia wychowawczego organ ZUS jest związany zarówno obowiązkami jak i terminami wskazanymi w art. 35 oraz 36 tego Kodeksu.
W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że z brzmienia art. 53 § 2b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że wymogiem skutecznego wniesienia skargi w powyższym zakresie do sądu administracyjnego jest to, aby została ona poprzedzona ponagleniem skierowanym do właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie dostrzec należy, że ponaglenie zostało złożone za pośrednictwem platformy ePUAP 19 grudnia 2022 r., co skarżący potwierdził dołączonym do skargi urzędowym poświadczeniem przedłożenia. W ponagleniu tym wskazał na naruszenie terminów określonych w art. 35 przywoływanego Kodeksu oraz wniósł o załatwienie sprawy w terminie nie dłuższym niż do 10 stycznia 2023 r., a także o podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów do rozpatrzenia spraw w przyszłości oraz stwierdzenie, iż niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle tego ustalenia uznać należy, że wymóg formalny, umożliwiający merytoryczne rozpoznanie skargi został dopełniony, a tym samym skarga może być merytorycznie rozpoznana. Zdaniem Sądu chybione jest natomiast stanowisko organu, jakoby skarżący nie złożył tego ponaglenia w sposób skuteczny. Wymaga bowiem podkreślenia, że po pierwsze - wskazał w jego treści swoje imię, nazwisko, adres i numer PESEL, imiona i nazwiska oraz numery PESEL dzieci, na które uchylono mu świadczenie, oznaczył też organ, któremu zarzuca niezałatwienie sprawy w terminie, podał datę złożenia odwołania jak i przedmiot sprawy, w ramach której je złożył (świadczenie wychowawcze) oraz zawarł w nim stosowne uzasadnienie. Wszystkie te dane pozwalały więc bez trudu na jednoznaczną identyfikację postępowania, do którego ponaglenie się odnosiło, a w konsekwencji, brak wskazania w jego treści numeru ewidencyjnego sprawy nie było brakiem tego rodzaju, który uniemożliwiałby nadanie sprawie dalszego biegu i dlatego nie może powodować uznania ponaglenia za bezskuteczne tym bardziej, że wbrew wywodom organu, z art. 37 § 1 - 3 wskazanego Kodeksu wcale nie wynika, aby podanie numeru sprawy stanowiło niezbędny element ponaglenia, czy też a contrario - aby niewskazanie takiego numeru było brakiem formalnym wymagającym uzupełnienia w sytuacji, gdy pozostałe dane nie budzą wątpliwości i umożliwiają identyfikację sprawy, której dotyczy.
Trudno natomiast uznać za zrozumiałe czy konsekwentne stanowisko Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który z jednej strony twierdzi, że ponaglenie skarżącego nie zawierało istotnego elementu, z drugiej jednak - nie wezwał go do uzupełnienia tego braku w trybie art. 64 § 2 tego Kodeksu a następnie, pomimo to twierdzi, że rzeczony brak ma skutkować niedopuszczalnością skargi.
Skarżący zarzucił organowi przewlekłość prowadzenia postępowania administracyjnego w rozpoznaniu jego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej uchylającej mu prawo do świadczenia wychowawczego na syna. W sprawie jest poza sporem, że odwołanie takie złożył wraz z szeregiem załączników za pośrednictwem platformy ePUAP 25 września 2022 r. Niniejszą okoliczność potwierdza również zalegające w aktach sprawy urzędowe poświadczenie przedłożenia. Bezspornym jest także to, że powyższe odwołanie zostało rozpatrzone przez Prezesa ZUS decyzją wydaną dopiero 28 lutego 2023 r., czyli po upływie ponad pięciu miesięcy od daty jego złożenia.
W tym stanie rzeczy wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139 tego Kodeksu, w postępowaniu przed organami odwoławczymi mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Stosownie przy tym do treści art. 12 przywołanego aktu, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Po myśli art. 35 § 1 tego Kodeksu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego).
Artykuł 35 § 3 tego Kodeksu stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś - jak ma to miejsce w niniejszym przypadku - w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Obok bezczynności organu Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 pkt. 2 wyodrębnia pojęcie przewlekłości, z którą mamy do czynienia wtedy, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W odniesieniu do przewlekłości prowadzenia postępowania zastosowanie mają regulacje odnoszące się do bezczynności organu w ramach prowadzonego postępowania.
Z treści skargi wynika jasno, że jej przedmiotem jest właśnie przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W tym kontekście stwierdzić przyjdzie, że wspomniany organ prowadząc postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego od decyzji uchylającej prawo do świadczenia wychowawczego dopuścił się przewlekłości jego prowadzenia. Z akt administracyjnych nie wynika bowiem, aby w całym okresie pomiędzy złożeniem tego odwołania a wydaniem decyzji utrzymującej w mocy to rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne dokonywał jakichkolwiek czynności bądź działań, zaś charakter tej sprawy jak również stopień jej skomplikowania nie wskazują, aby jej załatwienie z zachowaniem wymogów i terminów określonych w art. 12 i art. 35 Kodeksu postępowania administracyjnego mogło wiązać się z poważnymi trudnościami.
W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS powołał się jedynie na sam fakt, że w końcu wydał w sprawie swoją decyzję 28 lutego 2023 r. przyznając równocześnie, że uczynił to z opóźnieniem oraz uzasadniając zwłokę tym, że przedłożone przez skarżącego dokumenty "z MOPS i SKO" oraz ugoda sądowa z [...] r. zostały następnie zmienione bądź uchylone i wymagały szczegółowej analizy oraz porównania z dokumentami przedstawionymi przez matkę dziecka.
Zdaniem Sądu argumentacja taka w żadnym razie nie usprawiedliwia bierności organu, która doprowadziła do wydania przezeń decyzji administracyjnej dopiero po upływie ponad pięciu miesięcy od złożenia odwołania. Warto tu zaznaczyć, że w odwołaniu skarżący zawarł odpowiednią argumentację a wraz z nim przedstawił szereg dokumentów na poparcie swojego stanowiska, z kolei organ nie wzywał go o nadesłanie dodatkowej dokumentacji, o udzielenie wyjaśnień albo o uzupełnienie innych ewentualnych braków ani też nie przeprowadzał w toku postępowania odwoławczego żadnych czynności procesowych zmierzających do dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych. W aktach sprawy brak jest również dokumentów, które wpłynęłyby do organu odwoławczego w okresie po złożeniu przedmiotowego odwołania albowiem cały zgromadzony tam materiał dowodowy obejmuje dokumentację otrzymaną przez organ najpóźniej wraz z tym odwołaniem.
Oznacza to, że dysponował on pełnym materiałem dowodowym, niezbędnym do wydania rozstrzygnięcia, a wbrew jego wywodom nie sposób zgodzić się, aby ustalenia wynikające z tego materiału budziły poważne wątpliwości, czy też wymagały poszerzonej, dogłębnej analizy prawnej.
Całkowita bierność organu w niewątpliwie długim okresie pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji świadczy o tym, że nie liczy się on w swoim działaniu z osobami wnoszącymi odwołania od decyzji wydanych przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jest to tym bardziej naganne, że pracownicy wskazanego organu pozostają w kontakcie z osobami z terenu całego kraju ubiegającymi się o wsparcie w formie świadczenia wychowawczego na dzieci i w tym zakresie oczekującymi na pomoc ze strony urzędników powołanych do załatwiania ich spraw. Przyjdzie w tym miejscu zauważyć, że pojęcie administracji oznacza służyć, pomagać, a zatem wspierać osoby, które zwracają się do uprawnionych organów o rozstrzygnięcie. Przedstawione powyżej okoliczności rozpoznawanej sprawy pozwalają uznać, że działanie Prezesa ZUS odbiega od norm prawnych i wzorców w tym zakresie obowiązujących. Sygnalizowane w odpowiedzi na skargę trudności, jak wspomniano wyżej - nie są przekonujące, a już w żadnym razie nie uzasadniają braku rozpatrzenia odwołania strony przez tak długi okres zwłaszcza w sytuacji, gdy organ dysponował pełnym materiałem dowodowym, zaś sprawa zasadniczo nie wymagała postępowania wyjaśniającego, a tym samym z mocy art. 35 § 2 powoływanego Kodeksu powinna być załatwiona niezwłocznie.
Przeprowadzone powyżej ustalenia stanu faktycznego i normatywnego pozwalają w sposób jednoznaczny stwierdzić, że organ administracji publicznej dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego albowiem postępowanie to niewątpliwie było prowadzone dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy. Równocześnie mając na względzie charakter wspomnianej przewlekłości, w tym aż pięciomiesięczny okres bierności organu pomiędzy złożeniem odwołania a wydaniem decyzji oraz brak jakiegokolwiek przekonującego uzasadnienia niniejszej zwłoki, Sąd mając na względzie treść art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Na dzień orzekania przez Sąd, organ administracji publicznej wydał decyzję kończącą postępowanie, to jest utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W rezultacie, zobowiązanie organu w trybie art. 149 § 1 pkt 1 powyższej ustawy do wydania w określonym terminie stosownej decyzji stało się bezprzedmiotowe, a w rezultacie uzasadnione było umorzenie postępowania w tej części.
Równocześnie okoliczności sprawy uzasadniają, w ocenie Sądu, przyznanie skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 powoływanej ustawy sumy pieniężnej aczkolwiek nie w żądanej wysokości. Zważywszy okres całkowitej bezczynności organu, jednak z drugiej strony uwzględniając, że skarżący nie przedstawił w skardze przekonujących okoliczności uzasadniających przyznanie żądanej sumy pieniężnej w ujęciu jej funkcji kompensacyjnej, Sąd uznał za zasadne przyznanie na jego rzecz w tych ramach kwoty 500 zł. Z kolei wymierzenie organowi grzywny, wobec zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, byłoby w świetle treści tego przepisu nieuzasadnione.
O kosztach postępowania nie orzeczono albowiem skarżący nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, a równocześnie nie poniósł żadnych opłat z uwagi na objęcie ustawowym zwolnieniem od kosztów sądowych na mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.