Uzasadnienie
Z. B., zwany dalej jako skarżący, będąc właścicielem działki nr 1. położonej w T. przy ul. [...], w dniu 29 marca 2021 r. złożył do Wójta Gminy O. wniosek o nakazanie sąsiadowi przywrócenia stanu poprzedniego poprzez uporządkowanie, wyrównanie, obsianie trawą i wykonanie urządzeń zapobiegającym szkodom - z uwagi na zmianę stosunków wodnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/GI 90/21, wydanym na skutek skargi skarżącego, stwierdził, że Wójt Gminy O. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy oraz zasądził od tego organu na rzecz skarżącego koszty postępowania.
W dniu 12 sierpnia 2021 r. Gmina O. nabyła nieruchomości bezpośrednio sąsiadujące z nieruchomością skarżącego, co skutkowało wyłączeniem Wójta Gminy O. od prowadzenia tej sprawy i wyznaczeniem Wójta Gminy S. do jej załatwienia (postanowienie SKO w Katowicach z dnia 27 lipca 2022 r.). Akta sprawy wpłynęły do Urzędu Gminy S. w dniu 10 sierpnia 2022 r. Wójt Gminy S. zawiadomieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. (nadanym w dniu 29 sierpnia 2022 r.) poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Następnie pismem z dnia 16 września 2022 r. (nadanym w dniu 26 września 2022 r.) organ przedłużył termin rozpoznania sprawy do dnia 31 grudnia 2022 r., z uwagi na jej charakter, stopień skomplikowania oraz dużą ilość spraw prowadzonych przez referat gospodarki komunalnej.
Wobec toczącego się w tym czasie przed tut. Sądem postępowania (sygn. akt II SA/Gl /1258/22) z wniosku skarżącego o wymierzeniu Wójtowi Gminy O. grzywny za niewykonanie wyroku WSA w Gliwicach z dnia 21 grudnia 2021 r., akta sprawy, zostały przekazane Wójtowi Gminy O. przy piśmie z dnia 7 października 2022 r. Następnie postanowieniem z dnia 30 grudnia 2022 r. organ zawiesił przedmiotowe postępowania, a przesyłkę pocztową zawiadamiającą o tym nadał w dniu 11 stycznia 2023 r.
Pismem z dnia 9 stycznia 2023 r. skarżący złożył ponaglenie do organu wyższego stopnia, który postanowieniem z dnia 23 stycznia 2023 r. wskazał, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i wyznaczył organowi dodatkowy termin załatwienia sprawy (2 miesiące od doręczenia stronom postępowania postanowienia organu w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania). Nadto, SKO, w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącego, postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z dnia 30 grudnia 2022 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Postanowienie SKO wpłynęło do organu I instancji w dniu 9 marca 2023 r.
Pismem z dnia 13 marca 2023 r. skarżący złożył skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy S. i wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o wymierzenie organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej p.p.s.a. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący podkreślił, że organ wydane postanowienie z dnia 30 grudnia 2022 r. o zawieszeniu postępowania nadał przesyłką poleconą w dniu 11 stycznia 2023 r., a więc już po złożeniu przez niego ponaglenia. Nadmienił także, że jest właścicielem działki nr 1., a nie nr 2 jak wskazał to organ w postanowieniu o zawieszeniu postępowania. Dodatkowo zaznaczył, że Gmina O. jest właścicielem działek nr 3, 4 oraz 5, a nie jak to zostało określone nr 3, 4, 6. Skarżący podkreślił, że w ciągu 7 miesięcy od dnia otrzymania dokumentów, organ pomimo wykazania przez osobę posiadającą uprawnienia w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej naruszenia stosunków wodnych i potwierdzenia dokonania zmian, nie tylko nie załatwił sprawy lecz nie dokonał nawet analizy dokumentów właścicielskich.
W odpowiedzi na skargę organ podniósł, że termin rozpoznania sprawy został wydłużony, a wobec przekazania akt sprawy do sądu administracyjnego do sprawy o sygn. akt II SA/Gl 1258/22, prowadzenie tego postępowania nie było możliwe. Stąd też wobec braku zwrotu akt sprawy w terminie jej załatwienia oraz niemożności jej prowadzenia, postępowanie należało zawiesić. Organ odniósł się również do wniosku skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej i podał, że działanie takie nie znajduje uzasadnienia, gdyż organ dysponuje środkami publicznymi, mającymi zaspokoić potrzeby mieszkańców, wobec czego niezasadne jest przyznanie sumy pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przystępując do rozważań należy na wstępie wyjaśnić, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie.
Warunkiem formalnym wniesienia skargi na przewlekłość postępowania jest uprzednie złożenie ponaglenia przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. Z przepisów nie wynika, jaki czas powinien dzielić obie te czynności. Ustawodawca nie określił terminu, w którym można wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wprowadził jedynie warunek, że skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Terminu do wniesienia skargi nie można domniemywać. Musi on jasno wynikać z przepisów prawa. Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy ponaglenie złożone na podstawie art. 37 k.p.a. zostanie rozpatrzone przez właściwy organ (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2020 r., sygn. akt II OSK 71/20). Warunek ten został w niniejszej sprawie spełniony.
Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Przypomnieć należy, że skarga w niniejszej sprawie dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. To oznacza, że jej celem określonym w art. 149 p.p.s.a. jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań, polegających w szczególności na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, bądź też do zobowiązania organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.
W okolicznościach rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Sąd oceniając postępowanie prowadzone przez organ wziął pod uwagę czynności podejmowane od dnia 10 sierpnia 2022 r., kiedy to organ ten odnotował wpływ akt administracyjnych sprawy do swojego urzędu. Nadmienić także przyjdzie, że postępowanie z wniosku skarżącego o wymierzenie Wójtowi Gminy O. grzywny za niewykonanie wyroku stwierdzającego przewlekłość jego postępowania, które to prowadzone było przed tut. Sądem (sygn. akt II SA/Gl 1258/22), pozostaje co do zasady bez wpływu na dokonaną ocenę. Jednakże sprawę tę z niniejszym postępowaniem łączy jedna kwestia, tj. akta administracyjne, które pierwotnie prowadził Wójt Gminy O., a które zostały przekazane organowi, jako organowi nowo wyznaczonemu do rozpoznania sprawy, albowiem złożony przez skarżącego wniosek nie został rozpoznany. Nadto, w aktach tych znajduje się dokumentacja niezbędna do załatwienia sprawy.
Przewlekłość prowadzenia postępowania przejawia się w niniejszej sprawie w opieszałym, niesprawnym i nieskutecznym działaniu organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy. Podkreślić w tym miejscu wypadnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Zasada szybkości postępowania wynikająca z art. 12 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy spoczywa na organach administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.).
Natomiast stosownie do regulacji art. 35 k.p.a., określającej terminy załatwiania spraw administracyjnych, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 k.p.a., załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania - art. 35 § 3 k.p.a. Ustawodawca przewidział przy tym ewentualną sytuację niezałatwienia sprawy w terminie, nakładając na organ administracji publicznej na mocy art. 36 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, podania przyczyny zwłoki, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy oraz pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia.
Na gruncie niniejszej sprawy zaznaczyć trzeba, że organ zawiadomieniem z dnia 16 września 2022 r. poinformował o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, jednakże dokonał tego wbrew opisanym powyżej zasadom.
Oceniając tempo kolejnych czynności podjętych przez organ wskazać należy na: przyjęcie akt administracyjnych od Wójta Gminy O., wydanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienia o przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy, przekazanie akt do Wójta Gminy O. w związku z toczącym się postępowaniem sądowym, wydanie postanowienia o zawieszeniu, przekazanie do SKO zażalenia na to postanowienie oraz ponaglenia w zakresie postępowania prowadzonego przed organem, dwukrotne doręczenie postanowień SKO rozpoznających złożone środki, jak i przekazanie do sądu administracyjnego akt sprawy i skargi wraz z odpowiedzią na tę skargę.
Dodatkowo, korespondencja zawiadamiająca o wszczęciu postępowania, o przedłużeniu terminu do rozpoznania sprawy oraz o zawieszeniu postępowania została nadana w placówce operatora publicznego w każdym z tych przypadków po upływie kilku lub kilkunastu dni. Nadto, zawiadomienie o wszczęciu postępowania wydano po 13 dniach od wpływu akt sprawy do organu. Organ zawiesił także postępowanie z uwagi na nieposiadanie akt sprawy dopiero w przedostatnim dniu przedłużonego terminu, podczas gdy akta sprawy zostały już przekazane Wójtowi Gminy O. ponad 2 miesiące wcześniej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że zawieszenie postępowania było nieuzasadnione, co ostatecznie stwierdziło SKO w Katowicach w postanowieniu z dnia 3 marca 2023 r.
Organ wykonał zatem w sumie od sierpnia 2022 r. kilka czynności mających różny charakter, a broniąc przewlekłości postępowania jakiej się dopuścił, powołał się na fakt przekazania do tut. Sądu akt sprawy niezbędnych do rozpoznania wniosku skarżącego o wymierzenie grzywny Wójtowi Gminy O. za niewykonanie wyroku orzeczonej w związku z przewlekłością tego organu. Jednakże zdaniem Sądu taka argumentacja nie może znaleźć usprawiedliwienia. W sytuacji takiej kolizji, organ administracji publicznej winien był sporządzić kopię akt i albo pozostawić ją sobie celem rozpoznania sprawy, albo też kopię taką przekazać sądowi. Zaznaczyć przy tym przyjdzie, że poświadczona za zgodność z oryginałem kopia akt jest wystarczająca Sądowi do rozpoznania zawisłej przed nim sprawy.
W świetle powyższego Sąd nie ma obecnie wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie znacznie dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy, przekraczając ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej, naruszając tym zasadę określoną w art. 12 § 1 k.p.a. Co więcej, przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszenia prawa, gdyż doszło do sytuacji szczególnej, oczywistej i niedającej się w racjonalny sposób usprawiedliwić (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19). W niniejszej sprawie nie chodzi bowiem li tylko o zestawienie terminów podejmowanych czynności, lecz także o fakt, że organ otrzymał akta sprawy zawierające już ekspertyzę hydrologiczną. Stąd też posiadał materiał dowody umożliwiający mu podejmowanie działań zmierzających do rozpoznania wniosku.
Nadto organ nie podjął żadnych innych czynności dowodowych. Wbrew argumentacji organu, nie można bowiem zgodzić się z sytuacją, w której jedno postępowanie, nawet sądowe, blokuje inne postępowanie administracyjne, w razie gdy postępowanie te są niezależne od siebie. Co więcej, wniesienie przez skarżącego skargi do sądu administracyjnego również nie blokuje postępowania administracyjnego, bowiem organ może dalej prowadzić postępowanie i wydać decyzje ostateczną.
Niezależnie od powyższego nie sposób nie zauważyć, że od daty wpływu akt administracyjnych do Urzędu Gminy S. (10 sierpnia 2022 r.) do daty ich przekazania Wójtowi Gminy O. w związku ze sprawą sądową (7 października 2022 r.) upłynęły blisko 2 miesiące. Oznacza to, że nawet, gdyby sprawa była szczególnie skomplikowana, to i tak winna była być załatwiona już w tym terminie zgodnie z art. 35 k.p.a.
W skardze zostało także zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Jakkolwiek żądanie to nie jest dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jednak w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał za zasadne przyznanie skarżącemu kwoty 2.000,00 zł. Rozstrzygnięcie to uwarunkowane jest celem skargi na przewlekłość, którym jest jej zwalczenie oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie.
W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Oceniając całokształt działań organu Sąd doszedł do przekonania, że noszą one znamiona nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Na marginesie jeszcze przyznać należy rację skarżącemu w zakresie jego argumentacji dotyczącej oznaczenia działek należących do stron postępowania. Otóż organ dopuścił się w tym zakresie pewnych nieścisłości czy to w sporządzonych zawiadomieniach, czy też w wydanym postanowieniu. Są to jednak okoliczności, które na obecnym etapie postępowania pozostają bez wpływu na stwierdzoną przewlekłość organu.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 – 4 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania (pkt 5 sentencji), zasądzając na rzecz skarżącego zwrot tych kosztów, na które składa się uiszczony przez niego wpis sądowy.
Wyznaczony przez Sąd w niniejszym orzeczeniu 30-dniowy termin do załatwienia sprawy rozpocznie swój bieg od dnia doręczenia organowi przez Sąd akt postępowania (art. 286 § 2 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl