Uzasadnienie
Pismem z dnia 9 września 2020 r. (nadanym w placówce Poczty Polskiej w dniu 11 września 2020 r.) skarżący J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłość postępowania i bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta K., po przesłanym ponagleniu, w zakresie działania w związku z prowadzonym postępowaniem w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przydomową oczyszczalnią ścieków, sprawa nr [...].
Skarżący wskazał, że w dniu 2 listopada 2017 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie domu jednorodzinnego na dz. nr 1., obręb K., ul. [...] w K., usytuowanego obok już istniejącego domu mieszkalnego.
Ze względu na przewlekłość postępowania, w dniu 23 sierpnia 2018 r. wniesione zostało ponaglenie, które zostało przesłane do organu II instancji przy piśmie z dnia 4 września 2018 r. W dniu [...] r., tj. w czasie od wpłynięcia ponaglenia, a jego przekazaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji wydał decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie stwierdziło, iż organ I instancji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, jednakże przewlekłość ta nie miała cech rażącego naruszenia prawa.
Na skutek odwołania wniesionego od decyzji z dnia [...] r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.
W dniu 6 sierpnia 2020 r. skarżący ponownie wniósł ponaglenie.
Skarżący zaznaczył, że do chwili obecnej sprawa pozostaje bez rozpatrzenia, a organ nie podjął żadnych działań w sprawie.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uznanie przewlekłości postępowania i skargi na bezczynność organu po ponagleniu za zasadne oraz o wymierzenie kary grzywny w wysokości 5.000,00 zł. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, opłaty skarbowej oraz kosztów zastępstwa procesowego, w przypadku ustanowienia pełnomocnika na etapie postępowania przed sądem.
W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Gminy i Miasta K. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że na moment złożenia skargi (data wpływu do Urzędu Gminy i Miasta K.: [...] r.), decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została wydana (data wydania decyzji to [...] r.). Oznacza to w ocenie organu, że zarzut bezczynności na dzień złożenia skargi był nieuzasadniony.
Co do zarzutu przewlekłości postępowania to wskazano, że przebieg postępowania był uwarunkowany charakterem sprawy i wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartymi w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. Z wytycznych tych wynikało, że organ w dalszym postępowaniu powinien celem prawidłowego ustalenia stron postępowania ustalić spadkobierców po zmarłym J. K. władającym na zasadach samoistnego posiadania działką sąsiadującą bezpośrednio z działką inwestycyjną. Ponadto SKO zwróciło uwagę, iż na nie wszystkich mapach załączonych do wniosku zaznaczony jest budynek mieszkalny na działce nr 1., a w kwestii obsługi komunikacyjnej SKO poddało pod rozwagę możliwość uregulowania stanu prawnego działek będących drogą dojazdową do działki nr 1.
Realizując wytyczne w zakresie ustalenia stron postępowania wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie danych spadkobierców po zmarłym z rejestru mieszkańców. W odpowiedzi z dnia 22 listopada 2018 r. otrzymano informację, że w rejestrze mieszkańców brak jest danych pozwalających na ustalenie spadkobierców po zmarłym J. K. Jednocześnie zawiadomiono stronę postępowania o niemożliwości załatwienia sprawy w ustawowym terminie wskazując nowy termin załatwienia sprawy na dzień 20 grudnia 2018 r. Pismem z dnia [...] r. wezwano stronę do wskazania spadkobierców po zmarłym J. K. Ponadto wystąpiono z wnioskiem do Centrum Personalizacji Danych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji o wskazanie spadkobierców po zmarłym.
Jednocześnie zawiadomiono stronę o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 22 stycznia 2019 r. Strona postępowania pismem z dnia 11 stycznia 2019 r. poinformowała, iż nie posiada wiedzy na temat potencjalnych spadkobierców, a Centrum Personalizacji Dokumentów odpowiedziało na wniosek pismem z dnia [...] r., doręczonym do urzędu [...] r., informując o braku danych w rejestrze PESEL. W trakcie oczekiwania na odpowiedź z Centrum Personalizacji Dokumentów organ kierował do strony zawiadomienia o niemożliwości załatwienia sprawy wskazując nowy termin załatwienia sprawy, odpowiednio do: 22 lutego 2019 r., 22 marca 2019 r., 22 kwietnia 2019 r., 22 maja 2019 r., 21 czerwca 2019 r., 22 lipca 2019 r., 22 sierpnia 2019 r., 23 września 2019 r., 23 października 2019 r., 22 listopada 2019 r. W [...] r. wystosowano do strony zawiadomienie w trybie art. 10 k.p.a. o możliwości zapoznania się z zebranymi materiałami dotyczącymi wydania decyzji o warunkach zabudowy.
Strona nie skorzystała z w/w uprawnienia. Projektowana decyzja uwzględniała w zakresie ustalenia stron postępowania, wobec braku ustalenia spadkobierców po zmarłym J. K., orzecznictwo NSA, z którego wynika, że posiadanie nie jest źródłem interesu prawnego, pozwalającego uznać posiadacza za stronę postępowania. Z tych względów nie podejmowano dalszych czynności zmierzających do ustalenia spadkobierców po posiadaczu działki sąsiadującej z działką, na której realizowana jest inwestycja.
Organ zaznaczył, że w kwestii spełnienia przesłanki istnienia drogi dojazdowej do działki nr 1. istotne znaczenie ma zmiana stanu prawnego po decyzji SKO polegająca na uregulowaniu własności działek drogowych na rzecz Skarbu Państwa. Istotne także dla spełnienia tej przesłanki jest milczące uzgodnienie ze Starostwem Powiatowym w M., zainicjowane pismem z dnia [...] r., które z formalnego punktu widzenia jest wiążące, co potwierdzono pismem z dnia [...] r. Z informacji ze Starostwa Powiatowego wynikało, że trwają czynności zmierzające do uregulowania stanu prawnego większości działek będących obsługą komunikacyjną działki nr 1. Organ nadmienił, że regulacja nastąpiła w [...] r., a w [...] r. ujawniono dane w ewidencji gruntów (o czym wszak nie wspomniano w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.).
Ponadto w ocenie organu z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego a następnie stanu epidemii COVID-19, ustawodawca zawiesił postępowania administracyjne związane z wydawaniem decyzji o warunkach zabudowy w okresie od marca do kwietnia 2020 r. Pozytywna decyzja ustalająca warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem strony została wydana w dniu [...] r.
Organ wskazał dodatkowo, że stanowisko do spraw zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest jednoosobowym stanowiskiem o znacznym obciążeniu pracą, które nie sprowadza się wyłącznie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie wydawania decyzji ale wielu bieżących czynności związanych z obsługą petenta, wydawania wypisów i wyrysów z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, prowadzenia procedur w celu uchwalenia planu, studium oraz procedowania zmian w tym zakresie. Spełnienie przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie nie było jednoznaczne, co wynika z wytycznych SKO, których wykonanie na podstawie obiektywnych danych i dowodów wymagało czasu, bowiem ustalenia w tym zakresie jak np. regulacja stanu prawnego działek drogowych, były niezależne od organu.
Z tych względów wobec wydania decyzji administracyjnej przed datą złożenia skargi, w ocenie organu zarzut bezczynności jest bezprzedmiotowy, a przewlekłość postępowania wynika z przyczyn obiektywnych i nie ma cech rażącego naruszenia prawa.
Przy piśmie procesowym z dnia [...] r. organ przekazał postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. - jako dowód potwierdzający brak dopuszczenia się przez organ przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Na wstępie zaznaczyć przyjdzie, że pomimo uczynienia przez skarżącego przedmiotem skargi zarówno bezczynności organu jak i przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania, przedmiotem oceny Sądu była w istocie jedynie przewlekłość prowadzonego postępowania.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, w myśl którego w aktualnym stanie prawnym bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Przewlekłość postępowania obejmować będzie natomiast opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, a także przy nieuzasadnionym obiektywnie przedłużaniu terminu załatwienia sprawy.
Sytuacje takie obejmować mogą np.: wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy, stan zastoju procesowego wynikający z zaniechania lub wadliwości działań organu. Dostrzec trzeba, że zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania związane jest z naruszeniem ustawowego terminu i przepisanej procedury do załatwienia sprawy. Skutkiem przewlekłości jest niezałatwienie sprawy w terminie, a więc bezczynność.
W konsekwencji granice między tymi stanami mogą się zacierać. Także użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje, że stany te mogą występować łącznie. Dlatego może dochodzić do rozbieżnych interpretacji na tle konkretnych stanów faktycznych, czy w istocie właściwy jest zarzut bezczynności, czy przewlekłości (por. m.in. wyrok NSA z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1830/20).
W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd przyjął, że bezczynność organu ustała z chwilą wydania decyzji kończącej postępowanie przed tym organem, natomiast poprzedzające wydanie tej decyzji czynności organu świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania i to w sposób pozwalający na stwierdzenie, że przewlekłość ta nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Stan przewlekłości istniał do dnia wydania decyzji, zaś samo jej wydanie nie zniwelowało tego stanu i nie pozbawiło skarżącego możliwości poddania go ocenie sądu administracyjnego.
Wskazać też przyjdzie, że wbrew twierdzeniom organu wydanie decyzji nie miało miejsca przed wniesieniem skargi na bezczynność i przewlekłość lecz co najwyżej w tym samym dniu. Datą wniesienia skargi, a tym samym datą zainicjowania postępowania sądowoadministracyjnego, jest data nadania skargi w placówce właściwego operatora pocztowego (art. 83 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). W niniejszej sprawie jest to dzień 11 września 2020 r. Kwestia ta jest o tyle istotna, że gdyby skarga została wniesiona już po wydaniu decyzji, wówczas rozważenia wymagałoby, czy nie podlegałaby odrzuceniu. Zgodnie bowiem z uchwałą NSA z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Taka sytuacja, jak wyżej wskazano, nie ma jednak miejsca w niniejszej sprawie.
Wskazać też przyjdzie, że skarżący przed wniesieniem skargi, pismem z dnia 6 sierpnia 2020 r., wystosował do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a., spełniając tym samym warunek uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Dla porządku zaznaczyć wypadnie, że termin i sposób załatwienia tego ponaglenia przez organ odwoławczy (w niniejszej sprawie postanowienie SKO w Częstochowie z dnia [...] r.), pozostaje bez wpływu na dokonywaną obecnie przez Sąd ocenę zasadności skargi.
Przechodząc zatem do oceny zarzutów skargi w zakresie przewlekłości postępowania stwierdzić przyjdzie, że są one uzasadnione, a postawa organu pozostaje w rażącej sprzeczności z obowiązującymi regułami postępowania administracyjnego.
Zgodnie z treścią art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Z kolei art. 7 k.p.a. nakłada na organy obowiązek stania na straży praworządności oraz podejmowania z urzędu lub na wniosek strony wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.
Obydwie, przywołane wyżej normy stanowią jeden fundamentów, na jakim powinna opierać się relacja pomiędzy organem prowadzącym postępowanie a stroną tegoż postępowania. Ich treść pozwala stwierdzić, że strona może oczekiwać, iż w toku prowadzonego postepowania działania organu będzie cechował obiektywizm, a także dążenie do zakończenia postępowania w terminie, jaki został przewidziany w art. 35 k.p.a., zgodnie z wytycznymi, jakie w tej materii stawia organom wyrażona w art. 12 k.p.a. zasada szybkości postępowania.
Na gruncie niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w dniu 2 listopada 2017 r. W dniu 23 sierpnia 2018 r. strona wniosła pierwsze ponaglenie, a przed jego rozpatrzeniem organ I instancji wydał decyzję, od której strona wniosła odwołanie. Organ odwoławczy uwzględnił ponaglenie stwierdzając zarazem, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Po rozpatrzeniu odwołania, w decyzji z dnia [...] r. organ odwoławczy stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, m.in. na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania, w szczególności zaś następców prawnych zmarłego J. K. W zawiadomieniu z dnia [...] r. organ I instancji wskazał nowy termin załatwienia sprawy – dzień 20 grudnia 2018 r. i terminu owego nie dotrzymał. Kolejnymi zawiadomieniami - jedenastokrotnie (!), organ informował stronę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, przy czym po zawiadomieniu z dnia [...] r. nie wykonał żadnej czynności zmierzającej do wyjaśnienia okoliczności sprawy. Takie działanie organu świadczy o naruszeniu art. 36 k.p.a., który to przepis dopuszcza odstępstwo w stosunku do terminów z art. 35 k.p.a. w postaci poinformowania strony o nowym terminie załatwienia sprawy, natomiast nie może być traktowany rozszerzająco.
Poinformowanie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie ma bowiem charakter wyjątkowy i, co oczywiste, z tej możliwości należy korzystać powściągliwie. Co więcej, uwzględniając zasadę szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) można wyprowadzić wniosek, że wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy może nastąpić tylko raz, a jeżeli organ już skorzystał z tej możliwości, to nie mogąc dotrzymać tego terminu winien poszukiwać innych możliwości procesowych, pozwalających mu na uniknięcie zarzutu opieszałości. Tymczasem wielokrotne przekładanie terminu załatwienia sprawy nie może być traktowane jako remedium na opieszałość w działaniach organu, zwłaszcza w sytuacji, w której organ nie podejmuje jakichkolwiek usprawiedliwionych działań pozwalających na ustalenie okoliczności niezbędnych dla załatwienia sprawy. W tym kontekście wskazać przyjdzie, że całkowicie niezrozumiała jest postawa organu, która sprowadzała się do cyklicznego informowania o nowym terminie załatwienia sprawy i braku jakiejkolwiek aktywności zmierzającej do ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, przy jednoczesnym zignorowaniu istnienia instytucji zawieszenia postępowania, opisanej w art. 97 § 1 k.p.a. Co istotne, nawet po upływie niemal roku od daty pierwszego zawiadomienia o nowym terminie załatwienia sprawy, organ nie dotrzymał samodzielnie wyznaczonego, ostatniego terminu (22 listopada 2019 r.).
Dopiero pismem z dnia [...] r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Na marginesie jedynie zauważyć trzeba, że pomimo upływu całego wspomnianego okresu czasu, następcy prawni zmarłej strony postępowania nie zostali ustaleni.
W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że organ w żaden sposób nie uzasadnił tak długiego postępowania w kontekście faktu, iż z treści jego decyzji wynika, że kwestia następców prawnych właściciela działki nr 2 okazała się nie mieć wpływu na bieg postępowania i treść rozstrzygnięcia. Również w kwestii drogi dojazdowej do działki inwestycyjnej nie zostały poczynione inne ustalenia, aniżeli te, które były już wcześniej znane organowi.
Wobec tego oczywistym jest w tej sytuacji stwierdzenie, że cały okres pomiędzy wydaniem przez SKO w Częstochowie decyzji z dnia [...] r. a wydaniem decyzji przez organ I instancji (a więc dniem [...] r.), upłynął temu ostatniemu na pozorowaniu działań zmierzających do załatwienia sprawy, skoro w ostatecznym rozrachunku kwestie, dla których bieg postępowania został tak poważnie przedłużony, okazały się być bez znaczenia. Uwzględnienie powołanych wyżej okoliczności prowadzi do wniosku, że obstrukcja procesowa organu I instancji, z którą w istocie mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy miała charakter bezprecedensowy, nastawiona była wyłącznie na przedłużenie postępowania, a postawa tego organu jak również czasookres, jaki upłynął pomiędzy wydaniem decyzji organu odwoławczego a ponownym rozpatrzeniem sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że zaistniała przewlekłość miała charakter rażący.
Co więcej, nie da się stwierdzić istnienia jakichkolwiek okoliczności, które chociażby w minimalnym stopniu usprawiedliwiałyby takie działanie organu. W szczególności, o czym już wcześniej wspomniano, organ z niezrozumiałych powodów nie skorzystał z możliwości zawieszenia postępowania, a zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że "projektowana decyzja uwzględniała w zakresie ustalenia stron, wobec braku spadkobierców po zmarłym J. K., orzecznictwo NSA, z którego wynika, że posiadanie nie jest źródłem interesu prawnego..." świadczy o lekceważącym podejściu organu do strony, skoro dopiero po upływie tak długiego czasu, organ sięgnął do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazującego możliwy kierunek interpretacji przepisów. Nawiasem mówiąc, orzecznictwo to jest powszechnie dostępne w bazie orzeczeń sądów administracyjnych, pod adresem www.nsa.gov.pl/orzeczenia. Baza ta funkcjonuje już od pewnego czasu, a organ ma możliwość nieskrępowanego dostępu do niej.
Mając na uwadze powyższe dodać przyjdzie, że jedyne czynności procesowe (poza zawiadomieniami wskazującymi nowy termin załatwienia sprawy), jakie zostały podjęte przez organ po decyzji SKO z dnia [...] r., nie miały żadnego znaczenia dla terminowego załatwienia sprawy. Chodzi tu o wniosek o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców datowany na dzień [...] r., wniosek o udostępnienie danych z rejestru PESEL datowany na dzień [...] r., a także o skierowane do pełnomocnika skarżącego pismo z dnia [...] r. zawierające prośbę o wskazanie spadkobierców J. K. Nie sposób przy tym skomentować faktu, że w pierwszym z wymienionych wniosków zarówno wnioskodawcą jak i adresatem był Urząd Gminy i Miasta K. Odnosząc się do twierdzenia organu, że stanowisko do spraw zagospodarowania terenu i warunków zabudowy jest jednoosobowym stanowiskiem o znacznym obciążeniu pracą, które nie sprowadza się wyłącznie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawie wydawania decyzji ale wielu bieżących czynności związanych z obsługą petenta, wskazać przyjdzie, że problemy organizacyjne organu administracji (lokalowe, kadrowe) nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony i wpływać na ograniczenie jej prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 521/16; z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 557/19; z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 675/16).
Trudno też uznać, że przedmiotowa inwestycja, której warunków zabudowy dotyczył wniosek skarżącego (budynek mieszkalny jednorodzinny), ma skomplikowany charakter, wymagający szczególnego poświęcenia dłuższego czasu aniżeli przewidziany przepisami prawa.
Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez organ argumentów, dotyczących zawieszenia biegu terminów w związku z pojawieniem się epidemii COVID-19, stwierdzić przyjdzie, że pozostają one w niniejszej sprawie bez wpływu na ocenę postawy organu.
Przypomnieć w tej kwestii wypadnie, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 433), w oparciu o art. 46 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1845), ogłoszono w okresie od dnia 14 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten odwołano rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 490) i w tym samym dniu na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491) ogłoszono do odwołania stan epidemii. Stan ten trwa nieprzerwanie do dnia dzisiejszego.
Na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374, ze zm.), zwanej dalej ustawą COVID-19, który został dodany ustawą zmieniającą z dnia 31 marca 2020 r. (Dz.U. z 2020 r., poz. 568), w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten wszedł w życie z dniem 31 marca 2020 r. (zob.: art. 101 ustawy zmieniającej).
Z kolei zgodnie z art. 15zzs ust. 2a pkt 4 ustawy COVID-19, który został dodany przez art. 73 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., 695), wstrzymanie rozpoczęcia i zawieszenia biegu terminów, o których mowa w ust. 1, nie dotyczy terminów wydania decyzji, o których mowa w art. 59 ust. 1-2a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (decyzja o warunkach zabudowy). Natomiast zgodnie z art. 115 ustawy z 16 kwietnia 2020 r. terminy te rozpoczynają bieg, a rozpoczęte biegną w dalszym ciągu począwszy od dnia wejścia w życie tej ustawy tj. od dnia 18 kwietnia 2020 r.
W tej sytuacji usprawiedliwienie przewlekłości organu z powodu COVID dotyczy co najwyżej okresu pomiędzy dniem 14 marca 2020 r. (data ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego) a dniem 17 kwietnia 2020 r. (ostatni dzień zawieszenia biegu terminu do wydania decyzji o warunkach zabudowy). Okres ten to zaledwie niewiele ponad miesiąc, co w skali opisanej wyżej zwłoki organu w niczym nie zmienia faktu i charakteru ocenianej przewlekłości.
W sprawie nie znajdował też zastosowania obowiązujący od dnia 31 marca 2020 r. do dnia 15 maja 2020 r. przepis art. 15zzs ust. 11 ustawy COVID-19, zgodnie z którym zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie o rażącym charakterze miała miejsce jeszcze przed COVID-em, albowiem od dnia zwrotu przez SKO w Częstochowie akt sprawy wraz z decyzją z dnia [...] r., tj. od dnia [...] r. do dnia ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego, tj. do dnia 14 marca 2020 r. upłynęło blisko 17 miesięcy. Przewlekłość ta trwała dalej po uchyleniu powołanego art. 15zzs ustawy COVID-19, co nastąpiło na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875). Niewyłączona przez przepisy covidowe z odpowiedzialności przewlekłość trwała zatem nadal w okresie od dnia 15 maja 2020 r. do dnia 11 września 2020 r., a więc przez kolejne blisko 4 miesiące.
Reasumując poczynione uwagi skargę należało uwzględnić, stwierdzając że zaistniała przewlekłość miała charakter rażący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się bowiem, że bezczynność lub przewlekłość postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. np. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 260/20; z dnia 21 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 3253/17; z dnia 10 października 2018 r., sygn. akt II OSK 721/18; z dnia 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II FSK 3646/14; z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Zatem w świetle przedstawionych wyżej okoliczności niniejszej sprawy, uznać należało, że doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie przekroczenia terminu do jej załatwienia.
Konsekwencją powyższego stało się wymierzenie organowi grzywny. Sąd mając na względzie okoliczności sprawy doszedł do przekonania, że jej wysokość, która odpowiada zawartemu w skardze żądaniu, jest adekwatna do charakteru naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ. Zaznaczyć w tym miejscu przyjdzie, że z uwagi na fakt wydania decyzji kończącej postępowanie przed organem I instancji, grzywna ta nie ma charakteru dyscyplinującego w niniejszej sprawie lecz prewencyjny. Celem jej wymierzenia jest bowiem zapobieganie, aby w przyszłości organ nie dopuszczał do powstania podobnego stanu przewlekłości w innych postępowaniach.
Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 – 3 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl