Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 października 2020 r. A. M. i M. K. (dalej zwani "skarżącymi"), reprezentowani przez fachowego pełnomocnika, wnieśli skargę bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (PINB) w rozpatrywanej, w trybie wznowieniowym, sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkania zbiorowego – hostel, na działkach nr 1. i 2 położonych przy ul. [...] w T., bez wymaganego pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej, zakończonego ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nr [...] z dnia [...] r. ([...]), którą umorzono w całości postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania ww. budynku.
W skardze pełnomocnik skarżących domaga się stwierdzenia przewlekłości i bezczynności PINB w prowadzeniu przedmiotowej sprawy, a ponadto stwierdzenia, że przewlekłość i bezczynność w prowadzeniu tej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Domaga się także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, jak i zasądzenia sumy pieniężnej po 1000 zł na rzecz każdego skarżącego.
Skarga została poprzedzona wniesieniem w dniu 9 października 2020 r. ponaglenia skierowanego do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za pośrednictwem PINB. W ponagleniu tym skarżący domagali się stwierdzenia przewlekłości i bezczynności PINB w rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy, z jednoczesnym stwierdzeniem, że miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie, akcentując, że w dniu [...] r. organ ten wydał decyzję nr [...], którą rozstrzygnięto wskazaną powyżej sprawę administracyjną.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga podlega odrzuceniu.
Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast art. 3 § 2 stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).
Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Zatem każde merytoryczne rozpoznanie skargi poprzedza badanie przez sąd jej dopuszczalności. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy spełnia ona wymogi formalne, została złożona w terminie i należycie opłacona lub z innych przyczyn nie jest niedopuszczalna. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, a w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W niniejszej sprawie skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. jako niedopuszczalna z innych przyczyn.
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB. W sprawie przeszkodę do merytorycznego rozpoznania skargi stanowi, zdaniem Sądu, okoliczność wniesienia skargi w dacie, gdy organ nie prowadził już postępowania, albowiem działając w trybie wznowienia postępowania organ ten wydał już decyzję o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, której dotyczyło wznowione postępowanie.
Uzasadniając istnienie powyższej przeszkody należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności dotyczące możliwości wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania po zakończeniu postępowania w sprawie. W związku z tym należy wskazać, że w dniu 22 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny ("NSA") podjął uchwałę w składzie siedmiu sędziów sygn. II OPS 5/19, w której orzekł, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Zaakcentować jednocześnie należy, że choć przywołana tutaj uchwała została wydana w odniesieniu do skargi na bezczynność, to jednak ze względu na procesowe powiązanie w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym stanu bezczynności z przewlekłym prowadzeniem postępowania zasadnym jest zastosowanie zawartego w tej uchwale poglądu także do oceny skargi na przewlekłość postępowania, wniesionej już po wydaniu decyzji tj. zakończeniu postępowania, którego dotyczyła skarga do sądu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. II OSK 502/19).
W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA odwołał się do ustawowych definicji bezczynności oraz przewlekłości postępowania zawartych w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), skutkiem czego, według sądu, było nadanie tym pojęciom odmiennego znaczeniowo sensu. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Według NSA organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.
Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. NSA podkreślił, że kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Natomiast przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność, jest w ocenie NSA, nie do zaakceptowania.
Reasumując dotychczasowe rozważania, należy stwierdzić, że skarga na przewlekłość i bezczynność została, w realiach rozpoznawanej sprawy, wniesiona w dniu 14 października 2020 r. Natomiast w dniu [...] r. PINB, w ramach postępowania wznowionego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydał decyzję nr [...], w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji PINB z dnia [...] nr [...], którą umorzono w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek zamieszkiwania zbiorowego. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzja ta została doręczona "A." sp. z o.o. Sp. K. z siedzibą w T. (jako właścicielowi budynku) w dniu 6 października [...] r. Natomiast pełnomocnikowi skarżących decyzję tę doręczono w dniu 20 października [...] r. po wcześniejszym dwukrotnym awizowaniu przesyłki w dniu 9 października [...] r. oraz w dniu 15 października [...] r. Oznacza to, że w dacie wniesienia skargi postępowanie przed organem I instancji posiadało status zakończonego.
W konsekwencji skarga na przewlekłość i bezczynność wniesiona po zakończeniu postępowania administracyjnego była niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Zdaniem Sądu nie ma przy tym znaczenia, że wskazana powyżej decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej zakończyła postępowanie jedynie przez organem I instancji i tym samym nie posiadała jeszcze przymiotu ostateczności. Wraz bowiem z wydaniem wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] r. postępowanie administracyjne w ramach pierwszej instancji zostało zakończone. Zatem w świetle przywołanej powyżej uchwały NSA sygn. II OPS 5/19 opisany w skardze stan sprawy przestał być aktualny. Skoro wykluczono, aby w ramach sprawowanej przez sądy administracyjne kontroli, jej przedmiotem, na gruncie skargi na bezczynność i przewlekłość, mógł być stan sprawy już tylko historyczny, to wniesienie takiej skargi po zakończeniu postępowania przed danym organem czyni ją niedopuszczalną.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt. 4 i art. 120 p.p.s.a.
Z powyższych względów sąd orzekł jak w sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.