Uzasadnienie
Pismem z dnia 19 listopada 2020 r. R. R. (dalej zwana "skarżącą") wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. (PINB).
W skardze zarzucono naruszenie art.8, art.12, art.35 § 1 i art. 36 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "k.p.a." przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżąca wniosła o:
- 1. zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2. dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3. zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwieniu sprawy w terminie, 4 orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,
- 5. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2 września 2020 r. złożyła do PINB wniosek o wszczęcie kontroli zadania inwestycyjnego pn. Odbudowa ul. [...] w S, pod kątem zgodności z zatwierdzonym i uzgodnionym projektem. Przez okres 44 dni organ nie wydał w tej sprawie ani postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.), ani decyzji orzekającej o istocie sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.) lub umarzającej postępowanie (art. 105 § 1 k.p.a.). Ponadto wyjaśniła, że dnia 16 października 2020 r. złożyła do organu II instancji ponaglenie do załatwienia sprawy, przy czym zostało ono uznane za nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że 14 września 2020 r. wysłał zawiadomienie, ze wskazaniem daty przeprowadzenia kontroli na [...] września 2020 r., które nie zostało odebrane przez skarżącą. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w dniu wskazanym w tym zawiadomieniu. Natomiast w dniu [...] r. PINB wydał postanowienie nr [...], w którym odmówił skarżącej wszczęcia postępowania w sprawie zgodności przebudowy ul. [...] wraz z odwodnieniem z zatwierdzoną dokumentacją projektową. Organ wyjaśnił przy tym, że skarga na bezczynność wpłynęła do PINB w dniu 19 listopada 2020 r. PINB zaakcentował ponadto, że we wniosku z dnia 2 września 2020 r. skarżąca domagała się wyłącznie wszczęcia kontroli zadania inwestycyjnego pn. Odbudowa ul. [...] w S. Dopiero z treści wniesionego w sprawie ponaglenia, które do organu wpłynęło w dniu 16 października 2020 r., wynika, że skarżąca domaga się wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się zasadna, chociaż postępowanie częściowo stało się bezprzedmiotowe, skutkując w tym zakresie umorzeniem, a ponadto nie wszystkie żądania zawarte w skardze zasługiwały na ich uwzględnienie co skutkować z kolei musiało częściowym oddaleniem skargi.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ (poprzednio zażalenia – zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/16). W kontekście wskazanych tutaj wymagań wskazać należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy zostały one spełnione, gdyż skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła stosowne ponaglenie.
Przystępując do rozstrzygnięcia o zasadności wniesionej skargi na bezczynność w pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, że z treści art. 149 § 1 p.p.s.a. wynika, że nakaz wydania określonego aktu lub dokonania czynności możliwy jest, gdy organ nie rozstrzygnął toczącej się przed nim sprawy. Celem skargi na bezczynność jest bowiem zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Z bezczynnością organu administracji mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy nie podjął innej stosownej czynności. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd zatem bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie lub czy z innych powodów organowi administracji nie można zarzucić bezczynności, polegającej na naruszaniu terminów załatwienia sprawy wyznaczonych przepisami k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Istotą żądania dochodzonego w skardze na bezczynność jest zobowiązanie organu przez sąd administracyjny do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie.
W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że ewentualne zobowiązanie organu do wydania aktu jest możliwe jedynie wówczas, gdy organ nie zakończył toczącej się przed nim sprawy. Nie można jednak zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, choćby nawet organ naruszył przy tym terminy określone w przepisach k.p.a., przewidziane dla załatwiania spraw. Przy rozpatrywaniu skargi na bezczynność organu sąd administracyjny orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny istniejący w chwili zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie orzeczenia, a nie w chwili złożenia skargi (por. wyrok NSA z dnia 8 października 2020 r., sygn. akt I OSK 4392/18).
W kontekście ostatniego spostrzeżenia stwierdzić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy doszło do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (postanowienie PINB nr [...]). Nastąpiło to w dniu [...] r., a więc już po wniesieniu skargi na bezczynność, jednakże przed wydaniem wyroku. Z tego względu niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu należało umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. jako bezprzedmiotowe.
Jednocześnie podkreślenia wymaga, że w kontrolowanej sprawie wydanie postanowienia nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia stanu przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, ani określenia czy przewlekłość ta miała bądź nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zwłaszcza, że dokonania takiej oceny wyraźnie domaga się skarżąca w treści wniesionej w niniejszej sprawie skargi. Wyjaśnić przy tym najpierw trzeba samo pojęcie przewlekłości.
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) do p.p.s.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości postępowania". Celem obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu, ale również prowadzenia przez ten organ postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a., oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."Co do zasady orzeczenie to zachowuje aktualność również obecnie.
Mając na względzie przedstawione dotychczas znaczenie pojęcia przewlekłość stwierdzić należy, że w ocenie Sądu PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia sprawy. Wbrew zapatrywaniu PINB wyrażonemu w odpowiedzi na skargę wniosek skarżącej z dnia 2 września 2020 r. należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, za czym przemawia przede wszystkim to, że skarżąca wprost w tym piśmie przywołała art. 61 § 1 k.p.a., w którym mowa m.in. o wszczęciu postępowania administracyjnego na żądanie strony. Jakkolwiek strona posłużyła się też w tym wniosku pojęciem "kontroli" i domagała się jej wszczęcia, to z kontekstu całego wniosku wynikało, że intencją strony jest przeprowadzenie postępowania administracyjnego, mającego za przedmiot ocenę legalności zadania inwestycyjnego w oparciu o kryterium jego zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym. Oznacza to, że począwszy od 2 września 2020 r. rozpoczął bieg termin na załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej powyższym wnioskiem skarżącej.
Jednocześnie należy zauważyć, że zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Z tego względu w okresie pomiędzy wystosowaniem zawiadomienia o kontroli robót budowlanych a odbyciem tej kontroli bieg terminu na załatwienie sprawy uległ wstrzymaniu. Jednak nawet po uwzględnieniu tej okoliczności wydanie postanowienia dopiero w dniu [...] świadczy o przekroczeniu miesięcznego terminu na załatwienie sprawy wynikającego z art. 35 § 3 k.p.a.
Sąd nie znalazł jednak podstaw do tego, aby uznać, że stwierdzona przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, tj. naruszenie jest oczywiste. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia przewlekłości o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, ani też samo stwierdzenie, że poszczególne czynności w toku postępowania powinny być podjęte w krótszych terminach.
Wspomniane przekroczenie winno być znaczne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy przekroczenie terminów na dokonywanie przez organ poszczególnych czynności w toku sprawy, choć bez wątpienia wystąpiło, to jednak nie było aż tak znaczne, aby przypisać mu rażący charakter.
W skardze zostało także zawarte żądanie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Wobec użycia w tym przepisie spójnika "lub" (alternatywa zwykła) wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie.
W związku z tym przyjąć należy, że grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Celem tym jest jednak także działanie represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jednocześnie zastrzec należy że grzywna jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy.Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie jednak Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek skarżącej o wymierzeniu organowi grzywny.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji), na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3).
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.