Uzasadnienie
B. K. w dniu 6 grudnia 2017 r. złożyła wniosek do Wójta Gminy S. o ustalenie warunków zabudowy terenu przy ul. [...] w S..
Pismem z dnia 7 grudnia 2017 r. Wójt Gminy S. wezwał do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie odpowiedniej mapy, wymaganej dla prowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zgodnie z art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Wniosek został uzupełniony w dniu 15 grudnia 2017 r. Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania.
Pismem z dnia 27 grudnia 2017 r., działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – dalej k.p.a.) organ I instancji zawiadomił strony postępowania o ustaleniu terminu zakończenia postępowania do dnia 30 marca 2018 r. W uzasadnieniu poinformował o przyczynach ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy, tj. skomplikowaniem procedury i złożonością postępowania dowodowego. Zwrócono się także o dokonanie stosownych uzgodnień przez inne organy.
W dniu 9 stycznia 2018 r. B. K. skierowała do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej SKO) na podstawie art. 37 par. 1 k.p.a. ponaglenie.
SKO postanowieniem z dnia [...] r. stwierdziło, że ponaglenie jest bezzasadne.
Skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania złożyła B. K. wnosząc o:
- 1) zobowiązanie Wójta Gminy w S. do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,
- 2) dokonanie kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga,
- 3) zobowiązanie Wójta Gminy w S. do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,
- 4) w przypadku uwzględnienia skargi orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.
- 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej przepisami, ewentualnie wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,
- 6) zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu podano m. in., że Wójt Gminy w S. dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a. Sam fakt dużej ilości spraw z udziałem wielu stron postępowania i konieczność wielokrotnego zawiadamiania stron o czynnościach organu, jak również konieczność uzyskania uzgodnień nie uzasadnia takiego działania na które organ powołuje się.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał na czynności wykonane w toku postępowania.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16).
Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza znowuż, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano m. in. zmiany w zakresie regulacji art. 37 k.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b p.p.s.a., dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi, wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 k.p.a. Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie k.p.a.
Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 §1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...).
Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.
Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie.
Mając powyższe ustalenia wskazać należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi.
W przedmiotowej sprawie organ I instancji, wyznaczając przed upływem terminu do załatwienia sprawy nowy termin jej załatwienia na podstawie art. 36 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – do dnia 30 marca 2018 r. – podał przyczyny zmiany terminu załatwienia sprawy, wskazał nowy termin oraz pouczył o prawie wniesienia ponaglenia. Uzasadnienie ustalenia nowego terminu załatwienia sprawy, z powołaniem się na konieczność uzyskania uzgodnień i złożonością procedury jest odpowiednim uzasadnieniem wyznaczenia nowego terminu do załatwienia sprawy. Sprawy tego rodzaju wymagają dokonania niezbędnych analiz, sporządzenia projektu decyzji przez osobę o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, współdziałania różnych organów przy uzgodnieniach, itp. Organ te czynności wykonywał.
Skarga tymczasem jest datowana na 29 stycznia 2018 r. Z powyższych względów nie mogła ona odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.