Uzasadnienie
Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. K. S. (dalej zwany "skarżącym") wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta K. postępowania w przedmiocie pobrania nienależnie świadczenia wychowawczego na rzecz M. S. od dnia 1 listopada 2017 r.
W skardze zarzucono naruszenie art. 12, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.
Skarżący wniósł o:
- 1. stwierdzenie, że Prezydent Miasta K. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania;
- 2. przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.;
- 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że w dniu [...] listopada 2019 r. organ wszczął postępowanie w zakresie świadczenia 500 Plus na dwoje dzieci: M. S. i S. S. W dniu [...] r. organ I instancji wydał decyzję, która na skutek odwołania wniesionego przez skarżącego została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (decyzją z dnia [...] r.), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
W dniu [...] października 2020 r. skarżący wniósł ponaglenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach, które stwierdziło, że Prezydent Miasta K. dopuścił się przewlekłości w prowadzeniu postępowania.
Skarżący wskazał jednocześnie, że został poinformowany o wydaniu decyzji przez organ, co jednak nie zwalnia Sądu z obowiązku badania, czy organ dopuścił się bezczynności.
Zdaniem skarżącego organ naruszył przepisy postępowania poprzez niezastosowanie zasady szybkości i prostoty postępowania, niezałatwienie sprawy oraz niezawiadomienie strony o niemożności załatwienia sprawy w terminie. Po otrzymaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organ, pomimo dość jasnego i precyzyjnego uzasadnienia organu odwoławczego, nie wydał w ustawowym terminie decyzji oraz nie poinformował o braku jej załatwienia w terminie z podaniem przyczyn zwłoki i nowego terminu zakończenia sprawy. Decyzja została wydana dopiero 6 dni po wystosowaniu ponaglenia.
Skarżący zaakcentował, że sprawa nie miała skomplikowanego charakteru. Stan prawny sprawy był usystematyzowany i wskazany organowi I instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach, a wywiad środowiskowy wpłynął do organu na początku lipca 2020 r. Tymczasem postępowanie po uchyleniu poprzedniej decyzji przez Kolegium trwało 6 miesięcy, a w sumie od jego wszczęcia 13 miesięcy. Z tych względów w ocenie skarżącego prowadzone postępowanie miało charakter przewlekły.
Skarżący wskazał także, że żądana przez niego kwota 1000 zł stanowi około 5% możliwej do dochodzenia kwoty i z uwagi na zarówno kompensacyjny i akcesoryjnie represyjny charakter stanowić będzie odpowiednią i niewygórowaną rekompensatę za przewlekłe prowadzenie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Organ wskazał przy tym, że w sprawie doszło do wydania decyzji jeszcze przed wniesieniem skargi.
Według organu termin rozpatrzenia sprawy był wynikiem czynników obiektywnych: sprawa miała charakter szczególnie skomplikowany, a celem organu było jednoznaczne ustalenie, czy skarżący faktycznie sprawował opiekę naprzemienną nad dziećmi. Ponadto postępowanie prowadzone było w okresie epidemii, przez co organ miał ograniczony dostęp do materiałów dowodowych, w tym brak było możliwości przeprowadzenia w pełni wywiadów w miejscu zamieszkania stron postępowania. Organ zaakcentował przy tym, że ze względu na stan epidemii ciążą na nim szczególne zadania związane z zapewnieniem środków do życia dla osób najbardziej potrzebujących, w tym związane z pomocą osobom objętym kwarantanną, które muszą być realizowane przy wykorzystaniu posiadanych dotychczas zasobów osobowych, dodatkowo ograniczonych przez epidemię.
Ponadto według organu roszczenia skarżącego są nieadekwatne do sprawy i stanowią próbę wymuszenia, aby sprawa nienależnie pobranych świadczeń była uznawana za ważniejszą niż pomoc osobom wymagającym wsparcia w okresie epidemii.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga okazała się częściowo zasadna.
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm. - w skrócie "p.p.s.a.") wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...):
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Z kolei z art. 149 § 1a P.p.s.a. wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto - w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. - sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty wskazanej w 154 § 6 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Zauważyć również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a). Natomiast art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 3 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, t.j. ze zm., dalej: "k.p.a.") ponaglenie składa się do organu wyższego stopnia, za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania wymienionego powyżej toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie przez sąd dopuszczalności skargi nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia przez właściwy organ. W kontekście wskazanych tutaj wymagań stwierdzić należy, że w realiach rozpoznawanej sprawy zostały one spełnione, gdyż skarżący przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie.
Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odnotować również należy, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19 wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania, poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że powyższa przeszkoda zachodzi także w odniesieniu do skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 502/19). Niemniej w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie powyższe stanowisko nie może znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie ze względu na to, że inaczej niż w powyższej uchwale NSA, wydana w realiach obecnej sprawy decyzja organu w dacie wniesienia skargi nie miała charakteru ostatecznego, a to wobec wniesienia od niej odwołania.
Ponadto stan faktyczny sprawy sygn. akt II OSK 502/19 w zasadniczy sposób odbiega od stanu faktycznego niniejszej sprawy, gdyż w tamtej sprawie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania została wniesiona wiele lat po wydaniu decyzji ostatecznej. W związku z tym Sąd uznał, że okoliczność, że przed wniesieniem skargi organ I instancji wydał decyzję, w realiach rozpoznawanej sprawy nie stanowi przeszkody do merytorycznej oceny zasadności skargi i nie daje podstaw do odrzucenia skargi.
Przystępując do rozstrzygnięcia o zasadności wniesionej skargi na przewlekłość postępowania wskazać należy, że zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.
Ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18 ze zm.) do p.p.s.a. wprowadzono pojęcie "przewlekłości postępowania". Celem obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r. nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu, ale również prowadzenia przez ten organ postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a., oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia »bezczynności«, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Natomiast przez pojęcie »przewlekłego prowadzenia postępowania« należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie »przewlekłość postępowania« obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."Co do zasady orzeczenie to zachowuje aktualność również obecnie.
Mając na względzie przedstawione dotychczas znaczenie pojęcia przewlekłości stwierdzić należy, że w ocenie Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy Prezydent Miasta K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Formułując taką ocenę działań organu Sąd wziął pod uwagę wyłącznie postępowanie przypadające po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pierwszej decyzji wydanej w sprawie. Nastąpiło to w drodze decyzji Kolegium z dnia [...] r., przy czym decyzja ta wpłynęła do organu I instancji w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. organ ten zwrócił się do Terenowego Punktu Pomocy Społecznej w K. o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu weryfikacji wątpliwości dotyczących sprawowania przez skarżącego opieki nad synami. W tej samej dacie organ zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w C. o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania byłej żony skarżącego, będącej matką synów skarżącego.
W dniu [...] r. do organu wpłynęła adnotacja urzędowa Terenowego Punktu Pomocy Społecznej w K. sporządzona w oparciu o rozmowę telefoniczną przeprowadzoną ze skarżącym, w trakcie której przeprowadzono wywiad środowiskowy. Natomiast w dniu 2 lipca 2020 r. do organu wpłynęła kopia wywiadu przeprowadzonego przez Ośrodek Pomocy Społecznej w C. Jak wynika z analizy nadesłanych przez organ akt administracyjnych począwszy od tej ostatniej daty aż do dnia wpływu ponaglenia ([...] października 2020 r.) organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, przy czym dopiero w dniu [...] r. wydał decyzję administracyjną.
Zatem okres pomiędzy otrzymaniem przez organ wywiadów środowiskowych a datą wydania decyzji administracyjnej trwał 4 miesiące, co zdaniem Sądu świadczy o przewlekłości postępowania.
Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby uznać, że stwierdzona przewlekłość postępowania organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, iż przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego, gdyż ustawa nie określa kryteriów, jakie przesądzają o tym, czy bezczynność rażąco narusza prawo, czy też nie. Uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, gdy bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, tj. naruszenie jest oczywiste. Nie jest zatem wystarczające dla przyjęcia przewlekłości o rażącym charakterze samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, ani też samo stwierdzenie, że poszczególne czynności w toku postępowania powinny być podjęte w krótszych terminach.
Wspomniane przekroczenie winno być znaczne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy przekroczenie terminów na dokonywanie przez organ poszczególnych czynności w toku sprawy, choć bez wątpienia wystąpiło, to jednak nie było aż tak znaczne, aby przypisać mu rażący charakter. Ponadto oceniając, że przewlekłość postępowania nie miała rażącego charakteru Sąd wziął pod uwagę wyjaśnienia organu dotyczące ograniczenia zasobów kadrowych, związane ze stanem epidemii COVID-19. Przedstawione w tym zakresie w odpowiedzi na skargę wyjaśnienia organu nie mogły co prawda stanowić usprawiedliwienia dla zaistniałej w sprawie przewlekłości, ale w połączeniu ze stosunkowo nieznacznym przekroczeniem terminu załatwienia sprawy pozwalały uznać, że stwierdzona przewlekłość nie wystąpiła w rażącej postaci.
W skardze zostało także zawarte żądanie przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Żądanie to nie jest jednak dla Sądu wiążące, gdyż art. 149 § 2 p.p.s.a. przewiduje jedynie możliwość wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej.
Rozstrzygnięcie o wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej powinno być uwarunkowane celem skargi na przewlekłość, którym jest zwalczenie przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. W związku z tym stwierdzić należy, że przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny oraz ma służyć zwalczaniu przewlekłego prowadzenia postępowania. Celem tego środka jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ. Jednocześnie zastrzec należy, że przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinująco-represyjny, powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach przewlekłości w załatwieniu sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. I OSK 1558/20). Chodzi o takie sytuacje, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.
W ocenie jednak Sądu w realiach rozpoznawanej sprawy żadna z przywołanych tutaj okoliczności nie zachodzi, przez co Sąd nie znalazł podstaw do tego, aby korzystając z uprawnienia, o którym mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. uwzględnić wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego.
Ponadto w kontekście powołania się przez skarżącego na kompensacyjny charakter sumy pieniężnej zaakcentować należy, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie. W uzasadnieniu tym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 14 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3271/19). Tymczasem z uzasadnienia wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie wynika ani na czym polegał taki uszczerbek, ani nawet to, że uszczerbek taki został poniesiony przez skarżącego.
Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 149 § 1a (pkt 1 sentencji) oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Sąd nie orzekł o kosztach, bowiem skarżący nie ponosił żadnych kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W myśl art. 205 § 1 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, natomiast w niniejszej sprawie, w oparciu o art. 239 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., nie było podstawy do uiszczenia wpisu od skargi, zaś wpis który, pomimo braku takiego obowiązku, skarżący uiścił został zwrócony zarządzeniem Sądu z dnia 15 stycznia 2021 r.