Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicachz 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 70/20

Uzasadnienie

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bytomiu (dalej: PINB) w przedmiocie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] przy ul. [...] w B. stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr 3 wniosła M. P. (dalej: Skarżąca, MP), żądając:

1/ stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa 2/ przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 5000,00 zł, 3/ zasądzenia kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, że pismem z dnia 1 lutego 2017 r. mieszkańcy nieruchomości przy ul. [...] w B. zwrócili się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego celem podjęcia postępowania mającego na celu ustalenie, czy istnieje stan zagrożenia życia i zdrowia w związku z instalacją centralnego ogrzewania gazowego w jednym z lokali znajdujących się w budynku.

PINB w Bytomiu jako organ właściwy podjął postępowanie w w/w zakresie i po ponad roku, bo w dniu [...] r. wydał decyzję umarzającą. W wyniku podjętych czynności odwoławczych. Skarżąca najpierw odwołała się do organu wyższego, a następnie wobec utrzymaniu w mocy decyzji organu powiatowego - skierowała sprawę do Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

WSA w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję pierwszoinstancyjną, jednocześnie formułując wytyczne co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, że sam fakt wykonania instalacji nie przesądza jeszcze o jej prawidłowym działaniu i o braku zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

W dniu 16 czerwca 2019 r. pełnomocnik Skarżącej zawiadomił PINB w Bytomiu o wstąpieniu do postępowania i wniósł o informowaniu go o etapach postępowania oraz o wskazanie czynności podjętych do dnia jego wstąpienia.

Pismem z dnia 3 września 2019 r., a więc po upływie prawie trzech miesięcy, organ poinformował o wezwaniu właściciela obiektu, mającej stanowić zagrożenie, do przedłożenia aktu własności nieruchomości. W piśmie tym organ nie poinformował o wszczęciu postępowania i o planowanym jego zakończeniu, zgodnie z dyspozycją art. 35 k.p.a.

W odpowiedzi na powyższe, pełnomocnik Skarżącej pismem z dnia 16 września 2019 r. zwrócił się ponownie do organu z wnioskiem o podanie informacji, czy poza czynnością zaplanowaną zgodnie z pismem z dnia 3.09.2019 r. przewidziano kolejne działania.

W dniu 30 września 2019 r. organ, pomijając pełnomocnika Skarżącej i kierując korespondencję bezpośrednio do niej, zawiadomił ją o zobowiązaniu właściciela lokalu nr [...] przy ul. [...] do przedłożenia opinii technicznej instalacji gazowej.

Następnie w dniu 21 października 2019 r. organ (znów pomijając ustanowionego w sprawie profesjonalnego pełnomocnika) zawiadomił Skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed zamknięciem postępowania.

W dniu 4 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej stawił się w siedzibie PINB w Bytomiu celem zapoznania się z materiałem dowodowym, wobec braku wcześniejszych reakcji na jego pisma. Złożył także wnioski dowodowe o uzupełnienie materiału dowodowego o: oględziny nieruchomości, przesłuchanie stron oraz o przeprowadzenie dowodu z nagrania obrazującego proces zadymiania lokalu Skarżącej przez spaliny wydobywające się z komina centralnego ogrzewania zainstalowanego w lokalu nr [...].

W dniu 6 listopada 2019 r. pełnomocnik Skarżącej złożył kolejny wniosek dowodowy w oparciu o art. 84 k.p.a., wnosząc o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. kominiarstwa i instalacji gazowych celem ustalenia prawidłowości montażu instalacji i funkcjonowania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] wraz ze wskazaniem prawidłowego zamontowania rury zewnętrznej z odprowadzeniem spalin z pieca. Biegły ten winien wypowiedzieć się także co do tego czy pomieszczenie, w którym zamontowano piec spełnia warunki do jego montażu oraz ustalić moc podgrzewacza gazowego.

Efektem powyższych wniosków było przeprowadzenie 28 października 2019 r. oględzin nieruchomości przez PINB w Bytomiu oraz przesłuchanie Skarżącej i jej męża. Organ poinformował także, że nie jest możliwym przeprowadzenie opinii biegłego specjalisty, o którego wnioskowała Skarżąca, ze względu na fakt, iż biegłego powołuje tylko Sąd zaś organ administracji takich narzędzi nie posiada. Na w/w spotkaniu z Organem, poinformowano Skarżącą, iż zostanie poinformowana o dalszych czynnościach.

Skarżąca, której życie i zdrowie wciąż pozostają zagrożone, zwróciła się prywatnie do specjalisty do spraw pożarnictwa - celem sporządzenia prywatnej opinii. Opinię tę przedłożyła w PINB w dniu 17 lutego 2020 r. Opinia ta w sposób jednoznaczny potwierdzała, iż istnieje zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącej i jej rodziny. Dalsza bezczynność i przewlekłość prowadzić może do dalszego pogarszania się stanu zdrowia mieszkańców!! Dodać należy, iż w przedmiotowej sprawie A Sp. z o.o. z siedzibą w B. również przeprowadził prywatną opinię biegłego ds. kominiarstwa - i ta opinia wskazywała na nieprawidłowości zainstalowania pieca.

W dniu 24 lutego 2020 r., tj. po upływie jednego roku od wydania wyroku WSA w Gliwicach, Skarżąca wniosła za pośrednictwem Organu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ponaglenie na przewlekłość i bezczynność Organu.

Postanowienie z dn. [...] r. organ wyższego stopnia stwierdził przewlekłość i bezczynność PINB wyznaczając termin do zakończenia postępowania na dzień 24 marca 2020.

W dniu 2 marca 2020 r. PINB wyznaczył na dzień 24 marca 2020 r. termin rozprawy administracyjnej, która ze względu na stan epidemii nie odbyła się ze względu na stan epidemii. Pismem z dn. 13 marca 2020 r. wskazał na nowy termin zakończenia sprawy - 30 kwietnia 2020 r. Kolejnym pismem z dn. 15 maja 2020 r. PINB zawiesił postępowanie, by następnie pismem z dn. 24 sierpnia wyznaczyć termin rozprawy na dzień 15 września.

W trakcie rozprawy Skarżąca kolejny raz wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zaś PINB ponownie wskazał na brak możliwości przeprowadzenia tego typu dowodu w postępowaniu administracyjnym. Organ zobligował uczestnika postępowania "Inwestora" (bez wskazania danych osobowych) do przedstawienia w terminie do 15 października 2020 r. analizy spalin z zamontowanego pieca, w tym potwierdzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź jego wykluczenia, wskazując na konieczność opracowania przez autoryzowany serwis firmy [...].

Kuriozalne w opinii Skarżącej pozostaje stwierdzenie PINB, iż w/w rozwiązanie jest jedynym możliwym z uwagi na fakt, iż Inwestor nie zgadza się na wymianę pieca (którego działanie w postaci zagrażającego życie bada Organ). Organ na w/w rozprawie podważył również treść opinii przedłożonej do akt Organu przez Skarżącą, wskazując, iż ta pozostaje w sprzeczności z tą, którą przedłożył właściciel badanego pieca (notabene - nie będący biegłym sądowym, będący jednak instalatorem badanego pieca!). Inwestor, do dnia składania niniejszej skargi w/w analizy nie przedłożył. Organ zaś przedłużył możliwość przedłożenia w/w analizy do dnia 15 grudnia br. nie informując już Skarżącej o planowanym zakończeniu postępowania i przyczynach jego kolejnego przedłużenia.

Uzasadniając podniesione zarzuty. Skarżąca podkreśla, że od dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie 1 lutego 2021 r. upłyną 4 lata. Zachowanie organu świadczy o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania, co niewątpliwie narusza powołane w skardze zasady ogólne postępowania administracyjnego. Dowodem na tę okoliczność jest poszukiwanie przez organ kolejnych powodów, dla których tok postępowania był wstrzymywany: pozbawione podstaw pozostawianie bez rozpoznania wniosków dowodowych, przerzucanie ciężaru postępowania na uczestników, odmowa skierowania sprawy do biegłego z zakresu kominiarstwa i pożarnictwa oraz obligowanie uczestnika postępowania do pozyskiwania opinii we własnym interesie - tj. interesie sprzecznym z interesem Skarżącej.

Postępowanie organu jest, zdaniem Skarżącej, wyrazem lekceważenia prawa, stąd strona wniosła/ o stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz wniosła o przyznanie na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości 5000,00 zł. Wnosząc o zasądzenie na jej rzecz sumy pieniężnej, Skarżąca podkreśla, że przewlekłość postępowania ma charakter ciągły, organ zaś lekceważy wszelkie wnioski i ponaglenia w tym zakresie bez zważania na sytuację, iż przedmiot sprawy dot. zagrożenia życia i zdrowia jej bliskich.

Ciąg czynności podejmowanych przez PINB w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają takie okoliczności jak przede wszystkim bezsporna bezczynność organu w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania pierwszej decyzji w sprawie, która następnie została uchylona decyzją kasatoryjną oraz w okresie po wydaniu decyzji kasatoryjnej - po dziś dzień. Bezczynność i przewlekłość postępowania - orzeczona została już przez organ nadrzędny.

Przyczyny braku działania PINB nie były wyjaśniane stronie postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a.. Za przewlekłością postępowania przemawia ponadto niedopuszczalna odmowa powoływania w sprawie dowodu z opinii biegłego - przy stosowanej przez organ argumentacji - iż dowód taki powołany może zostać jedynie w postępowaniu sądowym, przy jednoczesnym zlecaniu wykonywania opinii uczestnikowi postępowania, którego działanie - ma podlegać ocenie organu, a w którego interesie nie pozostaje wydanie rzetelnej opinii.

Wskazać należy, iż to działania i upór Skarżącej prowadzą do wyjaśnienia sprawy. Organ zaś pomimo upływu już niemal dwóch lat od wydania wyroku przez WSA w Gliwicach nie zakończył postępowania, co więcej nawet nie poinformował o tym, kiedy takiego zakończenia można się spodziewać.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy inspektorat Nadzoru Budowlanego w Bytomiu wyjaśnia, co następuje:

1. - na podstawie otrzymanego w dniu 1 marca 2017r. zawiadomienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] r. przekazującego pismo Skarżącej z dnia 2 lutego 2017r. wraz z pismem z dnia 15 lutego 2017r. zawierającym wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., w dniu 01 marca 2017r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...];
2. - w dniu 30 marca 2017r. przeprowadzono kontrolę pomieszczenia kuchni lokalu mieszkalnego nr [...], w której nie potwierdzono śladów zawilgocenia i zagrzybienia ściany wokół okna zlokalizowanego od strony podwórza, nie potwierdzono także pary na szybie okna kuchennego. W kuchni lokalu nr [...] znajduje się kratka wentylacyjna. W trakcie kontroli dokonano pomiaru odległości od wylotu rury powietrzno- spalinowej do dolnej krawędzi okna lokalu mieszkalnego nr [...] - ok. 1,6m. Kontrola lokalu nr [...] potwierdziła montaż w pomieszczeniu kuchni podgrzewacza gazowego o mocy 3,3kW [...] Sp. A., z wylotem rury powietrzno-spalinowej na ścianę budynku, zgodnie z Projektem budowlanym przebudowy instalacji gazu ziemnego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w B., opracowanym przez uprawnionego do wykonywania samodzielnych funkcji projektanta w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej (upr. nr [...]) członka [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w K. (nr ew. [...]). Rura powietrzno-spalinowa wyprowadzona została poziomo od podgrzewacza gazowego w odległości ok. 0,40 m od sufitu kuchni. Wylot rury powietrzno-spalinowej powyżej 2,5m od poziomu terenu. Kontrola elewacji, na której znajduje się wylot rury nie potwierdziła widocznych uszkodzeń elewacji w jej obrębie, w tym ubytków tynkowania. Podczas kontroli nie stwierdzono naruszenia §175 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst iedn. Dz.U. z 2017r. poz. 1422 z ze zm.);
3. - przedmiotowa sprawa prowadzona była pod sygnaturą Nr [...] i zakończona została wydanym w dniu [...] r. postanowieniem odmawiającym wszczęcia postępowania w sprawie montażu centralnego ogrzewania gazowego przez użytkowników lokalu nr [...]. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego przeprowadzono kontrolę lokalu nr [...] i [...] w dniu 13 stycznia 2015r., w trakcie której inwestor okazał Dziennik budowy Nr [...] z dnia 4.11.2014 r. z wpisem o zawiadomieniu o rozpoczęciu robót złożonym w siedzibie organu nadzoru budowlanego w dniu 4.11.2014 r. W Dzienniku budowy znajduje się wpis kierownika budowy, z datą 12 listopada 2014r. o wykonaniu robót zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem. Inwestor okazał również Protokół z głównej próby szczelności oraz sprawdzenia instalacji gazowej w lokalu nr [...] z dnia 12.11.2014r. dotyczący wewnętrznej instalacji gazowej potwierdzając, iż przedmiotowa instalacja gazowa została poddana próbie szczelności i nie wykazała spadku ciśnienia;
4. - w dniu 6 kwietnia 2017r. A Sp. zo.o. pismem [...] nr [...] przekazał Protokół z okresowej kontroli przewodów Nr [...] z dnia [...] r. zawierający informację dla lokalu nr [...] o braku wentylacji w łazience, braku wymaganego nawiewu w drzwiach łazienki z zaleceniem wykonania nawiewu 220cm2 oraz informacją o otwierających się drzwiach łazienki do wewnątrz (nieprawidłowo);
5. - w dniu 6 kwietnia 2017r. na podstawie art.10 § 1 k.p.a. zawiadomiono strony postępowania, że tutejszy organ nadzoru budowlanego zakończył postępowanie dowodowe w prowadzonej z urzędu sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr 1, stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr 3;
6. - w dniu 21 lutego 2018 r. do PINB wpłynął Protokół z okresowej kontroli przewodów Nr [...] z dnia 29 grudnia 2017r., zawierający informację dla lokalu nr[...] o konieczności likwidacji pieca c.o. gazowego podłączonego na zewnątrz budynku, a także o fakcie, że kominiarze nie zostali wpuszczeni do mieszkania. W dniu 27 lutego 2018 r. wpłynęła Opinia kominiarska Zakładu kominiarskiego dotycząca zaleceń pokontrolnych ujętych w Protokole nr [...], odnoszących się do lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., przy uwzględnieniu spisanej w dniu 23 lutego 2018 r. notatki służbowej w siedzibie organu. W przedłożonej opinii poinformowano, że po zapoznaniu się z dokumentacją w sprawie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w B., lokator posiada zgodę na podłączenie pieca c.o. gazowego z zamkniętą komorą spalania o mocy 3,3kW z wyrzutem spalin na zewnątrz budynku. W związku z powyższym zalecenie o likwidacji w/w urządzenia ujęte w protokole nr [...] z okresowej kontroli kominiarskiej jest nieaktualne;
7. - w dniu 5 marca 2018 r. organ nadzoru budowlanego wydał decyzję umarzającą prowadzone postępowanie, zwłaszcza że realizacja zadania przebiegała zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleniem, pod nadzorem osób do tego uprawnionych;
8. - w dniu [...] r. ŚWINB wydał decyzję Nr [...] z dnia [...] r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] r. umarzającą postępowanie;
9. - w dniu [...] r. ŚWINB przekazał uwierzytelnioną kserokopię sentencji prawomocnego (od dnia 30 marca 2019r.) wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 stycznia 2019r. sygn. akt II SA/GI 626/18 17 uchylającego decyzję ŚWINB z dnia [...] r. oraz decyzję PINB z dnia [...] r., po rozpatrzeniu skargi MP z dnia 21 czerwca 2018 r.;
10. - pismem z dnia 3 września 2019r. zwrócono się do A Sp. z o.o. o przekazanie uwierzytelnionej kserokopii ostatniego Protokołu z okresowej kontroli kominiarskiej w w/w budynku;
11. - w dniu 20 września 2019r. wpłynęło pismo nr [...] przekazujące kserokopię protokołu z rocznego przeglądu kominiarskiego w budynku przy ul. [...] Zakładu kominiarskiego Nr [...] z dnia 10 września 2019r, w wyniku których stwierdzono, iż w lokalu nr [...] znajduje się piec c.o. gazowy (do 3,3 kW) podłączony za zewnątrz budynku (lokator posiada zgodę na podłączenie pieca);
12. - w dniu 23 września 2019 r. stawił się nowy właściciel lokalu nr w w/w budynku, po wystosowanym w dniu 3 września 2019r. wezwaniu organu, w celu przekazania Aktu notarialnego zakupu lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku oraz udostępnienia Książki serwisowej dla podgrzewacza gazowego o mocy 3,3 kW z zamkniętą komorą spalania w pomieszczeniu kuchni w/w lokalu mieszkalnego;
13. - w wydanym w dniu [...] r. postanowieniu zobowiązano właściciela lokalu nr 1 do dostarczenia opinii technicznej wykonanej instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr 1 z odprowadzeniem spalin z pieca poprzez rurę na zewnętrzną ścianę budynku wraz z oceną prawidłowości jego funkcjonowania, celem potwierdzenia lub wykluczenia domniemanego zagrożenia dla mieszkańców w/w budynku. W przypadku potwierdzenia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi należy wskazać zakres niezbędnych robót remontowo-naprawczych, opracowanie powinno zostać zrealizowane przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane;
14. - w dniu 21 października 2019r. wpłynęła Opinia techniczna dotycząca instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] w B. opracowana w październiku 2019r. przez techn. budowlanego (posiadający uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynieryjnej nr [...]) informująca, iż instalacja gazowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami należy stwierdzić, że nie stwarza ona zagrożenia dla zdrowia mieszkańców budynku;
15. - w dniu 21 października 2019r., na podstawie art.10 § 1 k.p.a., zawiadomiono strony postępowania, że organ zakończył postępowanie dowodowe w prowadzonej z urzędu sprawie: wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...], stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...]. Zasadnym będzie wydanie decyzji umarzającej prowadzone postępowanie bowiem wpłynęła Opinia techniczna dotycząca instalacji centralnego ogrzewania w lokalu nr [...] informująca, iż instalacja gazowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami i nie stwarza ona zagrożenia dla zdrowia mieszkańców budynku;
16. - w dniu 4 listopada 2019r. pełnomocnik MP i SP stawiła się w siedzibie inspektoratu zapoznając się z całością zgromadzonego materiału w prowadzonej sprawie;
17. - w związku z otrzymanym w dniu 4 listopada 2019r. wnioskiem pełnomocnika MP o uzupełnienie zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanie oględzin lokalu położonego przy ul. [...] nr [...] tj. lokalu wnioskodawcy w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...], stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...], w dniu 28 listopada 2019r. przeprowadzono kontrolę, podczas której w lokalu mieszkalnym nr [...] nie potwierdzono widocznych skroplin i zacieków na ramie okiennej kuchni. Dokonano również kontroli elewacji od strony podwórza, gdzie znajduje się wylot spalin z pieca przynależnego do lokalu nr [...]. W dniu kontroli nie potwierdzono wydobywania się widocznych spalin z wylotu (temperatura w dniu kontroli wynosiła 7°C, brak opadów). Kontrola lokalu nr [...] potwierdziła ustawnie pracy pieca na najwyższy wskaźnik. W ramach przeprowadzonej kontroli przesłuchano MP, zgodnie ze złożonym wnioskiem z dnia 4 listopada 2019r. Wnioski z przesłuchania zapisane zostały w Protokole kontroli z dnia 28 listopada 2019r.;
18. - w dniu 7 lutego 2020r. A Sp. zo.o. pismem [...] przekazał Relację Zakładu kominiarskiego z siedzibą w B. przy ul. [...] Nr [...] r. z dnia 28 stycznia 2020r.dotyczącą sprawdzenia prawidłowości podłączenia ogrzewania gazowego z wyrzutem spalin na zewnątrz. W przedłożonej Inwentaryzacji Mistrz Kominiarski poinformował, iż w [...] został podłączony bojler gazowy przewodem poziomym z wyrzutem spalin na zewnątrz. Wykonano podłączenie kotła na zewnątrz zgodnie z obowiązującymi normami. Urządzenie jest homologacyjnie dostosowane przez producenta na potrzeby grzania ciepłej wody użytkowej. Został zmieniony charakter pracy urządzenia (zmiana funkcji podgrzewacza CWU na kocioł CO). Zaleca się zlikwidować podłączenie urządzenia w [...] z wyrzutem spalin na zewnątrz. Wykonać inwentaryzację całego pionu wskazać możliwości wykonania ogrzewania gazowego, dwufunkcyjnego do przewodu kominowego dla [...];
19. - w dniu 17 lutego 2020r. MP i SP pismem przekazali Ekspertyzę [...] w sprawie użytkowania instalacji centralnego ogrzewania użytkowanej w budynku wielorodzinnym w B. przy ul. [...] opracowaną w lutym 2019 r. osobę, co do której brak potwierdzenia w otrzymanym dokumencie posiadania uprawnień budowlanych. We wnioskach opiniodawca stwierdził, że zostały naruszone przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej w zakresie użytkowania urządzenia grzewczego niezgodnie z przeznaczeniem - instalacja centralnego ogrzewania jest wykonana nieadekwatnie do obowiązujących zaleceń (podgrzewacz wody jest nadmiernie obciążony). Niewłaściwie eksploatowane urządzenie grzewcze stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia lokatorów z mieszkań znajdujących się nad lokalem nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w B. przy ul. [...]. Próba otwarcia okna wiąże się z przedostaniem spalin do wnętrza mieszkania oraz pogorszenie jakości napływającego powietrza. W celu określenia składu spalin z urządzenia grzewczego mieszkania nr [...], należy przeprowadzić analizę jakościową oraz ilościową wykorzystując certyfikowany sprzęt pomiarowy;
20. - wezwaniem z dnia 2 marca 2020r. wyznaczono termin rozprawy administracyjnej w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] na dzień 24 marca 2020r. (wtorek) o godz.
21. 13. w siedzibie PINB w Bytomiu przy ul. Rynek 20/1. w obecności zainteresowanych stron oraz autorów opracowań celem podjęcia skutecznych działań zmierzających do wydania docelowej decyzji, mając na uwadze odmienne wnioski w otrzymanych opracowaniach dotyczących użytkowania centralnego ogrzewania gazowego w lokalu mieszkalnym nr [...];
22. - pismem z dnia 3 marca 2020r. przekazano do ŚWINB ponaglenie MP na przewlekłość i bezczynność postępowania PINB;
23. - pismem z dnia 13 marca 2020r. poinformowano, iż na podstawie art.36 § 2 k.p.a. załatwienie sprawy nie może być zakończone w terminie określonym w art.35 k.p.a., a z uwagi na w/w okoliczność szerzenia się koronawirusa SARS-Co V-2, nie jest możliwe jednoznaczne wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy. Wstępnie przewiduje się, że rozstrzygnięcie postępowania nastąpi do dnia 30 kwietnia 2020r.;
24. - w dniu 16 marca 2020r. poprzez E-PUAP wpłynęło postanowienie ŚWINB z dnia [...] r. wskazujące, iż PINB w Bytomiu działa w przedmiotowej sprawie w sposób przewlekły i pozostaje w bezczynności, jednakże wskazana bezczynność i przewlekłość działania nie nastąpiły z rażącym naruszeniem prawa;
25. - pismem z dnia 15 maja 2020r. poinformowano, że z dniem 1 kwietnia 2020r. weszła wżycie ustawa z dnia 31 marca 2020r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 568), która wprowadza nowe regulacje dot. m.in. działalności organu nadzoru budowlanego w zakresie prowadzonych postępowań administracyjnych. Na podstawie powyższych przepisów informujemy, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii z powodu COVID-19, bieg terminów w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres;
26. - wezwaniem z dnia 24 sierpnia 2020r. wyznaczono ponownie termin rozprawy administracyjnej w sprawie wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...], stanowiącym zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu mieszkalnego nr [...] na dzień 15 września 2020r. w siedzibie PINB w Bytomiu przy ul. Rynek 20/1., w obecności zainteresowanych stron oraz autorów opracowań celem podjęcia skutecznych działań zmierzających do wydania docelowej decyzji, mając na uwadze odmienne wnioski w otrzymanych opracowaniach dotyczących użytkowania centralnego ogrzewania gazowego w lokalu mieszkalnym nr [...];
27. - w czasie przeprowadzonej w dniu 15 września 2020r. rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w obecności zainteresowanych stron ustalono, iż obecni opiniodawcy podtrzymali swoje stanowiska w wydanych opracowaniach. Zaproponowane rozwiązanie podłączenia istniejącego urządzenia z lokalu nr [...] do ewentualnie wolnego przewodu kominowego bądź wyprowadzenie rury po elewacji, z uwagi na zbyt małą moc obecnego pieca, wymusza na Inwestorze wymianę pieca z istniejącego na piec gazowy kondensacyjny, na co Inwestor nie wyraził zgody. Wobec posiadanych pozwoleń i zgód zobowiązano inwestora do przedłożenia analizy spalin z zamontowanego pieca opracowanej przez autoryzowany serwis [...], w tym potwierdzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź jego wykluczenia, co ukierunkuje prowadzone postępowanie;
28. - pismem z dnia 17 listopada 2020r. z dnia 4 grudnia 2020r. monitowano konieczność przedłożenia wymaganej analizy spalin z zamontowanego pieca opracowanej przez autoryzowany serwis [...], w tym potwierdzenia istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi bądź jego wykluczenia, wobec pism Inwestora otrzymanych drogą elektroniczna w dniu 16 listopada 2020r. i w dniu 1 grudnia 2020r. prowadzone postępowanie w przedmiotowej sprawie jednoznacznie nie potwierdziło i nie wykluczyło istnienia zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Na dzień dzisiejszy Inwestor robót został zobowiązany do przedłożenia analizy spalin z zamontowanego pieca opracowanego przez autoryzowany serwis [...]. Będące w posiadaniu PINB opracowania przedłożone zarówno przez skarżącą jak i Inwestora robót posiadają odmienne wnioski dotyczące użytkowania centralnego ogrzewania gazowego w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. Należy nadmienić, że obecnie postępowanie prowadzone jest w dobie panującej pandemii spowodowanej rozprzestrzenianiem się C0VID-19, co utrudnia jego zakończenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca zarzuca organom nadzoru budowlanego przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie dotyczącej wykonania instalacji centralnego ogrzewania gazowego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w B. Postępowanie zostało wszczęte w dniu 3 marca 2017 r. (zawiadomienie o wszczęciu k. 2 akt sprawy administracyjnej) na wniosek Skarżącej MP, będącej właścicielem sąsiedniego lokalu nr [...], zdaniem której instalacja ta stanowi zagrożenie dla zdrowia i życia mieszkańców lokalu nr [...].

W podstawie prawnej zawiadomienia o wszczęciu wskazano art. 61 § 4 k.p.a., natomiast nie podano podstawy materialnoprawnej. Jedynie w części końcowej zawiadomienia przywołano art. 81 ust. 1 i art. 81a pr. bud., a więc przepisy określające uprawnienia i obowiązki organu nadzoru budowlanego w zakresie nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego.

Podstawę materialnoprawną decyzji nakazowej w tym przypadku mógłby stanowić art. 66 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U.z 2020, poz. 1333, dalej: pr. bud.), zgodnie z którym: w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Decyzja PINB z [...] r umarzająca to postępowanie., jak i utrzymująca ja w mocy decyzja ŚWINB z [...], podobnie jak i wyrok WSA w Gliwicach z dnia [...] r., sygn. akt II SA/Gl 626/18 uchylający obie decyzje odnosiły się do postępowania kontrolnego, a ściślej rzecz ujmując do kwestii braku wystarczających podstaw do podjęcia postępowania jurysdykcyjnego i wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 66 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. Taki charakter miały także czynności prowadzone przez PINB w Bytomiu po tymże wyroku WSA, aż do ostatnich (zobowiązanie Inwestora do przedłożenia analizy spalin). Dopiero w przypadku stwierdzenia w wyniku czynności kontrolnych, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi przepis art. 66 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. znalazłby zastosowanie i organ nadzoru budowlanego mógłby nakazać usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd zgodnie z którym "podstawę rozstrzygnięcia organu podejmowanego na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. powinny stanowić właśnie ustalenia poczynione w wyniku kontroli obiektu budowlanego, a koniecznym elementem dowodowym będzie też ekspertyza stanu technicznego, która będzie zawierała ocenę stanu technicznego obiektu oraz będzie określała zakres i sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości." (por. m.in. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2017 r., VII SA/Wa 110/17).

Innymi słowy rzecz ujmując podjęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji na podstawie art. 61 ust. 1 pkt. 1pr. bud. wymaga ustalenia wcześniej, w trakcie postępowania kontrolnego, co najmniej prawdopodobieństwa zaistnienia okoliczności w postaci zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. Zaś samo wydanie takiej decyzji będzie oczywiście możliwe (i konieczne – jest to decyzja związana) tylko w przypadku rzeczywistego stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi. W tezie nr 1 do wyroku przytoczonego wyżej Sąd stwierdził: Fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji w oparciu o art. 66 ust. 1 p.b. musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Do wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do odpowiedniego stanu nie wystarczy bowiem ogólne stwierdzenie przez organ, że zachodzą przesłanki określone w ust. 1 art.

66. Dlatego też organ nadzoru budowlanego opierając decyzję na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych w pkt 1 zagrażają i dlaczego."

W kontekście tych ustaleń przyjąć trzeba, że prowadzone postępowanie miało znamiona postępowania kontrolnego, a nie jurysdykcyjnego. Wątki jurysdykcyjne pojawiały się w nim wpadkowo (np. wydanie decyzji umarzającej postępowanie).

Postępowanie kontrolne przebiega wedle innych zasad, aniżeli postępowanie jurysdykcyjne regulowane przez k.p.a. oraz przepisy odrębne, w szczególności zaś nie ma w nim terminów do załatwienia sprawy, jak i terminów do podejmowania czynności kontrolnych (chyba, że co innego wynika z przepisów regulujących określone postępowanie kontrolne). Jeśli tak, to nie stosuje się też do niego przepisów kodeksowych dotyczących bezczynności i przewlekłości. Poza tym, sama przewlekłość takiego postepowania nie jest objęta zakresem kontroli sądu administracyjnego.

Skład orzekający ma oczywiście świadomość tego, że rozdzielenie postępowania kontrolnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego oraz postępowania jurysdykcyjnego w sprawach, w których są właściwe, jest niezwykle trudne, a zwłaszcza ustalenie momentu w którym postępowanie kontrolne przeradza się w postępowanie jurysdykcyjne. Nie budzi jednak wątpliwości, że dopiero prawdopodobieństwo zaistnienia stanu odpowiadającego hipotezie normy zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 pr. bud. tj. stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi postępowanie jurysdykcyjne powinno zostać zawiązane. Do ustalenia takiego nie doszło mimo podejmowania przez PINB wymaganych prawem działań, stąd brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska, że mamy tutaj do czynienia z przewlekłością postępowania podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Niezależnie od tego, zdaniem Sądu, postępowanie kontrolne nie wykazuje także znamion przewlekłości, poszczególne czynności były podejmowane w sposób racjonalny, w niewielkich odstępach czasowych, okresy opóźnień wynikają z przyczyn niezależnych od organów.

W tym stanie rzeczy skarga na przewlekłość okazała się niezasadna i Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. z podanych wyżej przyczyn postanowił ją oddalić.