Uzasadnienie
Decyzją nr [...], [...], z dnia 14 stycznia 2021 r. Starosta C., działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (obecnie: tekst jedn. z 2020 r., poz. 1363 z późn. zm., dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 z późn. zm., dalej "k.p.a."), po rozpoznaniu wniosku Inwestora: Gminy C, w pkt 1 decyzji - zezwolił na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Budowa drogi gminnej w ramach zadania: "Zabezpieczenie i stabilizacja kompleksu osuwiskowego przy ul. [...] w C., na działkach nr 1, 2, 3 (16) obr. 4 w C. oraz działkach nr 5, 6(17), 7(18), 8(19), 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 obr. [...], w pkt 4 – nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
Następnie Starosta C. decyzją nr [...], [...], z dnia 20 stycznia 2022 r., w oparciu o art. 12 ust. 4a, 4c, 4f, 4g, 5, art. 18 ust. 1-1f, art. 22 ust. 1, art. 23 specustawy drogowej, art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1899 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), art. 104 k.p.a.,
- - w pkt 1 decyzji - ustalił odszkodowanie za nieruchomość zabudowaną położoną w C. oznaczoną jako działka nr 5 obr. [...] o pow. 0,0706 ha, objętą księgą wieczystą nr [...], nabytą z mocy prawa przez Gminę C., zgodnie z decyzją Starosty C. Nr [...] z dnia [...] r., w wysokości 1.029.160,00 zł na rzecz dotychczasowych właścicieli nieruchomości – małżonków A.M. i M.M. (dalej: "Skarżący") we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej,
- - w pkt 2 decyzji – odszkodowanie nie powiększa się o 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e pkt 1 specustawy drogowej,
- - w pkt 3 decyzji – odszkodowanie powiększa się o 10.000,00 zł zgodnie z art. 18 ust. 1f specustawy drogowej,
- - w pkt 4 – kwota 362.894,37 zł podlega zaliczeniu na spłatę wierzytelności zabezpieczonej hipoteką zapisaną w dziale IV księgi wieczystej [...],
- - w pkt 5 – zobowiązał Burmistrza Miasta C. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca odszkodowanie stanie się ostateczna, jednak nie wcześniej niż w terminie 14 dni, w którym decyzja Starosty C. Nr [...] z dnia [...] r. stanie się ostateczna.
Skarżący wnioskiem z dnia 21 stycznia 2022 r., na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, zwrócili się do Burmistrza Miasta C. o wypłatę zaliczki w wysokości 70% wysokości odszkodowania przysługującego za opisaną wyżej nieruchomość.
W odpowiedzi Burmistrz Miasta C. pismem z dnia 16 lutego 2022 r. poinformowała Skarżących o braku podstaw do wypłaty zaliczki, wskazując, że zaliczka przysługuje jedynie osobom, które zostały pozbawione faktycznego władztwa nad nieruchomością, nadto Miasto C. nie posiada w swoim budżecie środków, które pozwoliłyby wypłacić odszkodowania i przystąpić do realizacji inwestycji.
Pismem z dnia 21 lutego 2022 r. Skarżący, za pośrednictwem Burmistrza Miasta C., wnieśli ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2022 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 i 2 k.p.a. Wojewoda Śląski odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ponaglenia.
Skarżący pismem z dnia 31 marca 2022 r. ponownie wezwali organ do wypłaty zaliczki stanowiącej 70% odszkodowania przyznanego w/w decyzją nr 3 z dnia 20 stycznia 2022 r.
Następnie Burmistrz Miasta C. pismem z dnia 7 kwietnia 2022 r. podtrzymała dotychczasowe stanowisko, jednocześnie zapewniając, że wypłata zaliczki nastąpi niezwłocznie po otrzymaniu dotacji celowej. Wskazała, że na sesji w dniu 31 marca 2022 r. Rada Miejska C. postanowiła zmienić budżet Miasta na rok bieżący, co umożliwi wypłacenie wnioskowanej zaliczki bezpośrednio po otrzymaniu przelewu dotacji.
Kolejnym pismem z dnia 29 kwietnia 2022 r. Skarżący poinformowali o zawartej umowie rezerwacyjnej na zakup budynku mieszkalnego, oraz terminie planowanego zawarcia umowy deweloperskiej i związanej z tym zapłaty 53% wartości ceny sprzedaży nieruchomości, która miała zostać pokryta z przedmiotowej zaliczki.
Pismem z dnia 6 maja 2022 r. wskazano, iż Gmina wystąpiła do Wojewody Śląskiego z wnioskiem o wyrażenie zgody na wypłatę zaliczki ze środków własnych Gminy C. i późniejszą refundację ze środków dotacji celowej.
Wniosek Skarżących o wypłatę zaliczki został ponowiony ustnie w dniu 10 maja 2022 r. (Karta nr 3022 z przyjęcia stron przez Zastępcę Burmistrza Miasta).
Skarżący skierowali również pismo z dnia 17 czerwca 2022 r. do Wojewody Śląskiego. Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. do Burmistrza Miasta C. wnieśli o natychmiastowe wstrzymanie wszelkich czynności zmierzających do rozpoczęcia prac budowlanych w rejonie ul. [...] do czasu rozpoznania skargi na bezczynność bądź do momentu wypłaty całości zwaloryzowanego odszkodowania określonego w decyzji Starosty C. nr [...] z dnia 14 stycznia 2021 r.
W skardze na bezczynność organu administracji publicznej, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Skarżący wnieśli o:
- - stwierdzenie bezczynności Burmistrza Miasta C. i zobowiązanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a w konsekwencji do niezwłocznej wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania przyznanego w/w decyzją,
- - uznanie, że w wyniku bezczynności doszło do rażącego naruszenia prawa,
- - wstrzymanie wydania nieruchomości przy ul. [...] do czasu wywiązania się przez organ z obowiązku wypłaty przedmiotowej zaliczki i zobowiązanie organu do respektowania normy prawnej zawartej w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, który stanowi o terminie nie krótszym niż 120 dni, w którym decyzja ZRID stała się ostateczna,
- - zwrot kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Skarżący przedstawili stan sprawy od dnia wydania decyzji Starosty C. z dnia 14 stycznia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zwrócili uwagę, iż na skutek bezczynności organu deweloper rozwiązał umowę deweloperską, co spowodowało utratę 5.000,00 zł zaliczki. Nadto pismem z dnia 7 czerwca 2022 r. organ poinformował o planowanym rozpoczęciu prac na początku lipca 2022 r., i do tego czasu Skarżący winni opuścić nieruchomość. Wyłoniono wykonawcę na wykonanie robót za kwotę 4.306203,00 zł natomiast dla Skarżących zaproponowano jedynie odpłatne wynajęcie lokalu z gminnych zasobów.
W ocenie Skarżących w sprawie zachodzi bezczynność polegająca na uchybieniu terminowi określonemu w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej, a pozostałe działania organu zmierzają również do obrazy przepisu art. 16 ust. 2 specustawy drogowej.
W odpowiedzi na skargę organ zrelacjonował stan sprawy oraz podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Nadto wskazano, iż Skarżący zwrócili się z pismem o zakończenie postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] Starosty C. z dnia 14 stycznia 2021 r. i wypłacenie przez Gminę C. zaliczki. W piśmie do Wojewody Śląskiego organ poparł wniosek Skarżących wskazując, iż przedłużające się postępowanie II instancji skutkuje dla Gminy negatywnymi konsekwencjami finansowymi.
Pismem z dnia 11 lipca 2022 r. organ poinformował, iż w dniu 8 lipca 2022 r. zlecono dokonanie przelewu na rzecz Skarżących kwoty 676.265,63 zł oraz na rzecz G. S.A. z siedzibą w W. kwoty 51.146,37 zł.
Skarżący pismem z dnia 29 lipca 2022 r. potwierdzili otrzymanie zaliczki w wysokości 70% odszkodowania, co stanowi o usunięciu naruszenia prawa będącego przedmiotem skargi. Stanowisko zostało doprecyzowane w kolejnym piśmie z dnia 4 sierpnia 2022 r. Skarżący podtrzymali skargę co do stwierdzenia bezczynności organu, oraz uznania, że w wyniku bezczynności doszło do rażącego naruszenia prawa, a także co do wniosku o zwrot kosztów postępowania. W pozostałym zakresie, z uwagi na wypłatę zaliczki, uznali zarzuty za nieuzasadnione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje.
Przystępując do rozpoznania sprawy, Sąd miał na uwadze, iż zgodnie z regulacją art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło zgodnie z treścią art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).
Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a. wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest jej poprzedzenie ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Z kolei zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli:
- 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność),
- 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).
Ponaglenie wnosi się do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie, do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia (art. 37 § 3 k.p.a.). W niniejszej sprawie wymóg złożenia ponaglenia do właściwego organu został spełniony. Skarga wniesiona do sądu administracyjnego została poprzedzona ponagleniem. Skarżący pismem z dnia 21 lutego 2022 r., za pośrednictwem Burmistrza Miasta C., wnieśli do Wojewody Śląskiego ponaglenie w związku z niezałatwieniem sprawy w ustawowym terminie. Skarga jest zatem dopuszczalna.
Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
W obowiązującym stanie prawnym, bezczynność organu administracji publicznej definiowana jest w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu.
Na gruncie niniejszej sprawy termin, o którym mowa w treści art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., został uregulowany w przepisach szczególnych, tj. w art. 12 ust. 5a specustawy drogowej.
Zgodnie z brzmieniem przywołanej regulacji na wniosek osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania, za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wypłaca się zaliczkę w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ pierwszej instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, o której mowa w ust. 4g. Wypłata zaliczki następuje jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku.
Zgodnie z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, jeżeli decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Jak wynika z akt administracyjnych decyzji Starosty C. Nr [...], [...], z dnia 14 stycznia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w pkt 4 został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.
Od decyzji złożono środek odwoławczy. Jednakże stosownie do treści art. 12 ust. 4g specustawy drogowej została wydane decyzja Starosty C. nr [...] [...], z dnia 20 stycznia 2022 r. ustalająca odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość objętą decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.
Działając w oparciu o przepis art. 12 ust. 5a specustawy drogowej Skarżący pismem z dnia 21 stycznia 2022 r. wnieśli o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ w w/w decyzji z 20 stycznia 2022 r.
Wniosek jednoznacznie precyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki.
Wobec powyższego, stosownie do zd. 2 art. 12 ust. 5a specustawy drogowej wypłata zaliczki winna nastąpić jednorazowo w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, tj. do dnia 21 lutego 2022 r.
Nie pozostaje sporne, że zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu 8 lipca 2022 r., czyli po wniesieniu skargi do sądu oraz po ponad 4 miesiącach od upływu terminu do jej wypłaty.
Stanowisko organu, że prawo do wypłaty zaliczki nie przysługuje w sytuacji, gdy Skarżący nadal pozostają w posiadaniu nieruchomości, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Wypłata zaliczki oparta o przepis art. 12 ust. 5a w zw. z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej uzależniona jest od nadania decyzji o zezwoleniu na lokalizacje inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności oraz wniosku podmiotu uprawnionego o wypłatę zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego odrębną decyzją w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.
Ustawodawca związał więc dopuszczalność wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania z faktem nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r. I OSK 2768/15).
Treść przepisu art. 12 ust. 5a specustawy drogowej nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest, na wniosek uprawnionego, do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g ustawy drogowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3091/15, podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. II SAB/Gl 15/18).
W kontekście poinformowania Skarżących przez organ kolejnymi pismami o odmowie wypłaty zaliczki, należy odnotować, iż przedmiotem skargi pozostaje nie akt odmowy (czynność organu), lecz bezczynność w podjęciu czynności z zakresy administracji publicznej w formie wypłaty zaliczki.
Analiza przeprowadzona w niniejszym postępowaniu na skutek wniesionej skargi na bezczynność Burmistrza Miasta C., a dotycząca zweryfikowania czy organ dokonał czynności w zakreślonych przez przepisy ramach czasowych, prowadzi do wniosku, że w sprawie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie pozostawania organu w bezczynności, która miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Na dzień orzekania przez tut. Sąd organ dokonał wypłaty zaliczki w ustalonej wysokości, co potwierdzili Skarżący.
W rezultacie zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stał się bezprzedmiotowy. Uzasadnione stało się umorzenie postępowania w tej części (pkt 1 sentencji).
Mając na względzie opisane wyżej podstawy prawne, a także uwzględniając okres bezczynności trwającej od 22 lutego 2022 r. do 8 lipca 2022 r., zatem przekroczenie ustawowego terminu do wypłaty zaliczki o ponad 4 miesiące, Sąd doszedł do przekonania, że organ bez żadnej wątpliwości dopuścił się bezczynności, która w okolicznościach niniejszej sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stąd też Sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.
Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., orzeczono o kosztach postępowania, zasądzając na rzecz Skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego w wysokości 100,00 zł (pkt 3 sentencji wyroku), na które składa się uiszczony wpis sądowy.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.
Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.