Uzasadnienie
Obecnie skarżący L. N. wnioskiem z dnia 30 listopada 2022 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta R. o przyznanie mu dodatku węglowego. Wskazał, że w budynku jednorodzinnym znajdującym się w R. przy ul. [...], w którym zainstalowano główne źródło ciepła (kocioł na paliwa stałe), prowadzi wieloosobowe gospodarstwo domowe, w skład którego poza nim wchodzą również żona i syn.
Pismem z dnia 26 grudnia 2022 r. skarżący oświadczył, że lokal jaki zamieszkuje stanowi samodzielny lokal mieszkalny. Posiada osobne wejście, 3 pokoje, kuchnię, łazienkę oraz korytarz. Poinformował, że lokal ten posiada także oddzielny licznik gazu, podlicznik prądu oraz wody. Wskazał, że adres tego lokalu podał zgodnie z informacjami zawartymi w instrukcji do ostatniego spisu powszechnego GUS.
Organ pismem z dnia 10 stycznia 2023 r. pozostawił bez rozpoznania złożony przez skarżącego wniosek. Jako podstawę takiego działania podał art. 2 ust. 3a, 3b i 3c ustawy z dnia 5 sierpnia 2022 r. o dodatku węglowym (obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 141), zwanej dalej u.d.w. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie przeprowadził postępowania w celu nadania odrębnego adresu miejscu jego zamieszkania. Zaznaczył też, że wniosek skarżącego był kolejnym wnioskiem gospodarstwa domowego mającego ten sam adres.
Pismem z dnia 16 stycznia 2022 r. skarżący złożył ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach postanowieniem z dnia 3 lutego 2023 r. uznało to ponaglenie za nieuzasadnione.
W skardze na bezczynność organu, skarżący zarzucił mu naruszenie art. 6 w zw. z art. 220 § 2 k.p.a. poprzez żądanie dokumentów, które nie są wymagane przepisami prawa oraz naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i n. k.p.a., tj. zasady kontroli nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli poprzez brak wszechstronnego i dokładnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. W związku z powyższym wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie z jego wniosku o przyznanie dodatku węglowego. W uzasadnieniu powołał się na treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. (sygn. akt I OPS 2/13). Podał również, że organ mylnie przyjął, że zachodzą okoliczności uwalniające od zakończenia sprawy i wydania decyzji administracyjnej. Wskazał, że organ nigdy nie skierował do niego żadnego wezwania obligującego do przedłożenia dodatkowych dokumentów ani też nigdy nie został zawiadomiony przez organ o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebraną dokumentacją.
Nie otrzymał także żadnego pisma informującego go o konieczności przeprowadzenia w sprawie wywiadu środowiskowego. Podkreślił, że to nie na nim spoczywał obowiązek zgłoszenia organowi chęci przeprowadzenia takiego wywiadu, gdyż w razie powzięcia wątpliwości, to na organie spoczywa taki obowiązek. Skarżący zaznaczył również, że wniosek o przyznanie mu dodatku węglowego złożył już po nowelizacji przepisów u.d.w.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przywołał treść art. 2 ust. 3c u.d.w. Podkreślił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały podjęte kroki prawne celem ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania skarżącego, wobec czego przedmiotowy wniosek należało pozostawić bez rozpoznania, gdyż ustawodawca w takiej sytuacji nie przewidział możliwości wydania decyzji administracyjnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o przyznanie dodatku węglowego.
Dokonując oceny zasadności rozpatrywanej skargi zaznaczyć przyjdzie, że rację ma skarżący, iż zgodnie z uchwałą NSA dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, na pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.) przysługuje skarga na bezczynność organu, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uchwała ta wprawdzie dotyczy podań złożonych na gruncie k.p.a., a pismo pozostawiające wniosek skarżącego bez rozpoznania sporządzono na podstawie u.d.w., to jednak treść tej uchwały należy zastosować wprost do stanu faktycznego niniejszej sprawy.
W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że organ pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania dopuścił się zarzucanej bezczynności. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest formą zakończenia postępowania administracyjnego. W razie braku podstaw do pozostawienia podania bez rozpoznania, organ pozostaje w bezczynności - w istocie bowiem odmawia rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w sposób określony w art. 2 ust. 16 u.d.w. Na jego podstawie przyznanie przez organ dodatku węglowego nie wymaga wydania decyzji, natomiast odmowa przyznania dodatku węglowego, uchylenie oraz rozstrzygnięcie w sprawie nienależnie pobranego dodatku węglowego wymagają wydania decyzji.
Przypomnieć przyjdzie, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.w. dodatek węglowy przysługuje osobie w gospodarstwie domowym w przypadku, gdy głównym źródłem ogrzewania gospodarstwa domowego jest m.in. kocioł na paliwo stałe wpisany lub zgłoszony do centralnej ewidencji emisyjności budynków do dnia 11 sierpnia 2022 r., albo po tym dniu - w przypadku głównych źródeł ogrzewania wpisanych lub zgłoszonych po raz pierwszy do centralnej ewidencji emisyjności budynków. Z kolei przez gospodarstwo domowe rozumie się m.in. osobę fizyczną oraz osoby z nią spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie z nią zamieszkujące i gospodarujące (art. 2 ust. 2 pkt 2 u.d.w.).
Z kolei na mocy art. 26 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 października 2022 r. o zakupie preferencyjnym paliwa stałego dla gospodarstw domowych, w art. 2 u.d.w. dodano m.in. ust. 3c – 3e. I tak, w myśl art. 2 ust. 3c u.d.w., w przypadku, gdy pod jednym adresem miejsca zamieszkania zamieszkuje więcej niż jedno gospodarstwo domowe i w terminie do dnia 30 listopada 2022 r. nie jest możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych zamieszkujących pod tym adresem w odrębnych lokalach, nie stosuje się ust. 3a i 3b do gospodarstwa domowego, którego źródłem ogrzewania jest oddzielne lub współdzielone źródło ciepła. W tym przypadku gospodarstwu domowemu, które zajmuje lokal, dla którego nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu, wójt, burmistrz albo prezydent miasta przyznaje dodatek węglowy w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli w wyniku przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ ten ustalił zamieszkiwanie pod jednym adresem w odrębnych lokalach kilku gospodarstw domowych oraz wykorzystywanie przez te gospodarstwa oddzielnego lub współdzielonego źródła ogrzewania. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego sporządza się notatkę służbową (art. 2 ust. 3d zd. 1 i 2 u.d.w.).
Odnotowania również wymaga, iż nowelizacje u.d.w. jasno wskazują, że ich ratio legis sprowadza się do objęcia wsparciem w formie tego świadczenia jak największej liczby gospodarstw domowych, poprzez odformalizowanie procedury przy jednoczesnym zobowiązaniu organów administracji publicznej do dokładnego i wszechstronnego zbadania okoliczności faktycznych dotyczących osoby ubiegającej się o to świadczenie. Cel tych przepisów polega niewątpliwie na zapewnieniu jak najszerszego dostępu do przedmiotowego świadczenia gospodarstwom domowym, w których stosowane źródło ciepła lub źródło spalania paliw spełnia warunki ustawowe (zob. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 5 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 210/23; z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 474/23).
Przechodząc do oceny przesłanki braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych, wskazać należy, iż ustawodawca nie wprowadził wymogu, aby okoliczność ta miała być ustalona na skutek podjęcia przez stronę formalnych kroków prowadzących do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, złożenia wniosku o nadanie numeru porządkowego, bądź też potwierdzenia innym, konkretnym dowodem. Przepisy u.d.w. nie wymagają też wszczęcia procedury o wydzielenie odrębnego lokalu. W orzecznictwie sądów administracyjnych niemalże jednolicie wskazuje się, iż przepisy ustawy o dodatku węglowym nie wprowadzają "obowiązku podjęcia przez stronę sformalizowanych działań" mających na celu ustalenie odrębnego adresu, a wykazanie, iż przesłanka została spełniona może nastąpić np. poprzez złożenie oświadczenia, że do dnia 30 listopada 2022 r. nie było możliwe ustalenie odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla lokalu zajmowanego przez gospodarstwo domowe strony (por. m.in. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 11 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Gl 355/23; z dnia 8 maja 2023 r., sygn. akt II SAB/Gl 24/23; wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 maja 2023 r., sygn. akt I SA/Łd 299/23), a następnie dokonanie oceny oświadczenia w kontekście zaistnienia warunków zastosowania art. 2 ust. 3d u.d.w.
W świetle powyższego, odmienne stanowisko organów doprowadziłoby do usankcjonowania nałożenia na skarżącego obowiązku, który nie wynika z ustawy. Oznacza to, że organy nie mogą uzależnić przyznania wsparcia w postaci dodatku węglowego od przesłanki, która nie została wyartykułowana przez ustawodawcę. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, powtórzonej w art. 6 k.p.a. jako jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.
Bezczynność organu w niniejszej sprawie polega zatem na niezałatwieniu sprawy z wniosku skarżącego w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Zgodnie z regulacją art. 35 § 1 i 3 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Organ pozostawiając bez rozpoznania wniosek skarżącego z dnia 30 listopada 2022 r. spowodował powstanie stanu bezczynności, gdyż winien, w powyżej opisanym stanie prawnym, wydać decyzję odmowną lub też przyznać skarżącemu wnioskowany dodatek. Podkreślić należy, że skarżący wniosek złożył w przewidzianym do tego terminie, a organ na podstawie przepisów u.d.w. winien, wobec treści art. 2 ust. 15a u.d.w., zebrać materiał dowodowy i rozważyć go w sposób szczegółowy, w tym przeprowadzić wywiad środowiskowy.
Na organie spoczywał bowiem obowiązek ustalenia, czy w sprawie zaistniały okoliczności będące warunkiem zastosowania wyjątku od zasady określonej w art. 2 ust. 3b analizowanej ustawy. Mowa tutaj o ustaleniach zarówno w zakresie ilości gospodarstw domowych zamieszkujących pod danym adresem, jak również braku możliwości ustalenia odrębnego adresu miejsca zamieszkania dla poszczególnych gospodarstw domowych.
Oceniając natomiast, czy powyższa bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. wskazać należy, że pojęcie to oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny, czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.
Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (zob. wyroki NSA: z dnia 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18; z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2171/17). Kierując się tymi kryteriami należało przyjąć, że bezczynność w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Określony w pkt 3 sentencji termin do wydania przez organ rozstrzygnięcia liczy się od dnia doręczenia organowi akt sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a.).
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.
Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl