Uzasadnienie
A.S. i O.S. (dalej jako strona skarżąca) – reprezentowani przez pełnomocnika - wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ – Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej WINB) w sprawie rozpoznania zażalenia od postanowienia z dnia 30 marca 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (PINB) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku handlowo-mieszkalnego na działce o nr geodezyjnym 1., położonego przy ul. [...] w S., przebudowanej na podstawie decyzji z dnia 18 października 2019 r. Prezydenta Miasta S. nr [...].
W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu 14 kwietnia 2021 r. do WINB wpłynęło zażalenie A.S. oraz O.S., zastępowanych przez pełnomocnika, na postanowienie PINB nr [...] z 30 marca 2021 r. W toku postępowania stało się konieczne potwierdzenie okoliczności, które nie wynikały z akt sprawy przesłanych przez PINB, tj. m. in. jaka była treść pozwolenia na budowę, na podstawie którego przedmiotowy budynek został przebudowany oraz czy rzeczywiście obiekt ten został legalnie dopuszczony do użytkowania w latach poprzedzających jego przebudowę, a użytkowanie to nie zostało nigdy wyłączone.
Mając na uwadze powyższe, pismem z 29 kwietnia 2021 r. WINB wezwał PINB do uzupełnienia akt sprawy. W piśmie tym pouczono pełnomocnika skarżących w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na 31 maja 2021 r. oraz o wstrzymaniu biegu terminu rozpoznania sprawy. Wyżej wymienionych czynności nie można uznać za pozorne i zmierzające do przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie. WINB nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego i nie było jego celem przeprowadzenie analizy zgodności z przepisami prawa ostatecznego pozwolenia na budowę, a jedynie weryfikacja twierdzeń podniesionych przez pełnomocnika skarżących. Przedmiotowe dokumenty wpłynęły do WINB 6 maja 2021 r. Nowy termin rozpoznania sprawy był podyktowany obszernością akt oraz koniecznością zapewnienia przy ich udostępnianiu, zachowania wymogów sanitarnych wynikających z sytuacji epidemicznej w kraju. Zdaniem WINB przedmiotowa sprawa jest sprawą skomplikowaną i wielowątkową. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało już wydane.
Wyrokiem z dnia 1 października 2021 r., sygn. akt II SAB/Gl 68/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.S. i O.S. na bezczynność i przewlekłość Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania zażalenia w kwestii odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku handlowo-mieszkalnego na działce o nr geodezyjnym 1., położonego przy ul. [...] w S.: 1. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania;
- 2. stwierdził, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa;
- 3. przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężne w wysokości po 200 zł;
- 4. w pozostałym zakresie skargę oddalił;
- 5. zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, iż doszło do bezczynności ponieważ nie wydano rozstrzygnięcia terminowo, bez zbędnej zwłoki. Dodatkowo postępowanie prowadzone było przewlekle. Sprawa przed WINB trwała zbyt długo. Zażalenie wpłynęło 14 kwietnia 2021 r., organ zwlekał z rozpoznaniem zażalenia, zwracając się do organu I instancji o przesłanie dodatkowej dokumentacji. WINB procedował przewlekle, przekraczając terminy załatwienia sprawy wyznaczone w art. 35 § 1-3 k.p.a. Przekroczenie nie było jednak bardzo znaczne. W związku z tym uznał, że bezczynność i przewlekłość nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W wyniku wniesienia skargi kasacyjnej przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lipca 2022 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest wyłącznie to, czy Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, rozpatrując zażalenie na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 30 marca 2021 r. wykazał się działaniami noszącymi znamiona bezczynności i przewlekłości w prowadzeniu tego postępowania wobec A.S. i O.S..
Natomiast sąd I instancji, dokonując oceny działania organu odwoławczego w omawianym wyżej zakresie odniósł się bardziej do specyfiki instytucji odmowy wszczęcia postępowania, uregulowanej w art. 61 a § 1 k.p.a., w ramach której wydane zostało postanowienie powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia 30 marca 2021r. niż do istoty sprawy. Ponadto NSA podniósł, że Sąd I instancji pominął chronologię zdarzeń – to, że organ II instancji 29 kwietnia 2021 r. wezwał PINB do uzupełnienia akt sprawy i poinformował skarżących w trybie art. 36 k.p.a. o wyznaczeniu nowego terminu rozpoznania sprawy na 31 maja 2021 r. oraz to, że 6 maja nadesłano żądane dokumenty i 19 maja organ zawiadomił o tym strony informując, że mogą się z nimi zapoznać. Ponownie ustalono nowy termin rozpatrzenia sprawy na 21 czerwca i zawiadomiono o tym skarżących. Skarga na bezczynność i przewlekłość została złożona pismem z 9 czerwca.
NSA podniósł, że Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem WINB pozostawał w bezczynności i które z wymienionych czynności uznaje za pozorne, zmierzające do celowego przedłużania postępowania. W sprawie przewlekłości również w uzasadnieniu wyroku zabrakło wyjaśnienia – nie wiadomo, które działania były w zbyt dużym odstępie czasu, pozorowane, opieszałe. W związku z tym NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy WSA będzie zobowiązany do wnikliwej oceny działania organu II instancji z uwzględnieniem, iż prowadził on postępowanie w okresie ogłoszenia w kraju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie podkreślenia wymagało, że na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy.
Podkreślenia wymagało, że do skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, znajduje zastosowanie art. 52 § 1 P.p.s.a., według którego skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka.
Na podstawie zaś art. 52 § 2 P.p.s.a., przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie.
W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB.
Wyczerpany został zatem obligatoryjny tryb postępowania poprzedzającego złożenie skargi do sądu administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 37 § 1 K.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych albo w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – do organu prowadzącego postępowanie.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutu skargi, dotyczącego bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ odwoławczy, podkreślenia wymagało, że według art. 35 § 1, § 3 i § 5 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
Natomiast zgodnie z art. 36 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu.
Podkreślenia wymagało, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, WSA będzie zobowiązany do wnikliwej oceny działania organu II instancji z uwzględnieniem, iż prowadził on postępowanie w okresie ogłoszenia w kraju epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.
Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 kwietnia 2021 r. do WINB w Katowicach wpłynęło pismo PINB w S. z dnia 12 kwietnia 2021 r., przekazujące zażalenie A.S. i O.S., reprezentowanych przez radcę prawnego, na postanowienie organu powiatowego z dnia 30 marca 2021 r., odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku handlowo-mieszkalnego na działce nr 1. przy ul. [...] w S. - w ramach inwestycji prowadzonej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 18 października 2019 r. nr [...].
Następnie pismem z dnia 29 kwietnia 2021 r. WINB zwrócił się do PINB w S. o uzupełnienie akt sprawy o kompletną dokumentację budowy dla inwestycji i kopię inwentaryzacji robót budowlanych oraz o informację, czy organ powiatowy wydał w stosunku do inwestycji rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Jednocześnie WINB wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 maja 2021 r.
Wymienione dokumenty wpłynęły do WINB w Katowicach w dniu 6 maja 2021r.
Pismem z dnia 19 maja 2021 r. WINB zawiadomił strony o możliwości złożenia wniosku o umożliwienie im zapoznania się z aktami sprawy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia. Jednocześnie organ ten wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 21 czerwca 2021 r. Zawiadomienie niniejsze zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących 25 maja 2021 r.
Postanowieniem z dnia 17 czerwca 2021 r. WINB rozpoznał przedmiotowe zażalenie, tj. utrzymał w mocy postanowienie PINB w S. z dnia 30 marca 2021 r.
Analiza akt sprawy wykazała zatem, że organ odwoławczy podejmował kolejne czynności w sprawie w krótkich odstępach czasu i co najmniej kilka dni przed upływem wyznaczanych terminów. Jak już była o tym mowa wyżej – organ ten otrzymał w dniu 14 kwietnia 2021 r. zażalenie A.S. i O.S. i w dniu 29 kwietnia 2021 r. zwrócił się do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy o wymienioną wyżej dokumentację. W tej samej dacie WINB zastosował art. 36 k.p.a. i wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 31 maja 2021 r. Po nadesłaniu żądanych dokumentów przez organ I instancji – co miało miejsce w dniu 6 maja 2021 r., organ odwoławczy - w dniu 19 maja 2021 r. - zawiadomił strony o możliwości złożenia wniosku o umożliwienie im zapoznania się z aktami sprawy i ponownie wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 21 czerwca 2021 r. Następnie - przed wyznaczoną datą - organ odwoławczy zakończył postępowanie zażaleniowe.
Z powyższego wynika również, że nie ma podstaw do stwierdzenia, iż czynności wykonywane przez organ w toku postępowania miały charakter pozorny lub były zbędne.
W szczególności – w związku z rozpoznaniem przedmiotowego zażalenia - zasadne było zwrócenie się przez WINB do organu I instancji o uzupełnienie akt sprawy o kompletną dokumentację budowy dla inwestycji i kopię inwentaryzacji robót budowlanych oraz o informację, czy organ powiatowy wydał w stosunku do inwestycji rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W celu dokonania oceny dopuszczalności prowadzenia postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie, konieczne było bowiem zapoznanie się przez organ z dokumentacją projektową i z ewentualnymi rozstrzygnięciami wydanymi w postępowaniu naprawczym.
Następnie zaś – w związku z uzupełnieniem materiału dowodowego, niezbędne było umożliwienie stronom zapoznania się z nim i organ uczynił to wysyłając pismo z dnia 19 maja 2021 r. W świetle art. 10 § 1 K.p.a., nie może budzić wątpliwości, że czynność ta była niezbędna, gdyż jej pominięcie byłoby jednoznaczne z naruszeniem zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania. W tej samej dacie organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 21 czerwca 2021 r. i następnie sprawę załatwił przed tą datą – tj. w dniu 17 czerwca 2021 r.
W związku z powyższymi okolicznościami, w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania przez WINB, nie zaistniała również bezczynność po stronie tego organu.
Podkreślenia bowiem wymagało, że zgodnie z art. 35 § 5 K.p.a., do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jak wskazano wyżej - organ odwoławczy wezwał organ I instancji o określone dokumenty i następnie bieg terminu określonego wyżej rozpoczął się ponownie od dnia, w którym organ I instancji udzielił odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego, tj. 6 maja 2021 r. (data wpływu pisma do WINB) i termin ten biegł do dnia 19 maja 2021 r., a więc do dnia wysłania zawiadomienia do skarżących o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Uwzględniając zatem jeszcze okres, jaki upłynął od 1 czerwca 2021 r., czyli dnia, do którego skarżący mogli skorzystać z powyższego prawa, do daty rozpoznania zażalenia – tj. 17 czerwca 2021 r.- nie ma podstaw do stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone przez organ odwoławczy dłużej niż było to niezbędne dla załatwienia sprawy.
W związku z powyższym, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem postępowania ani też z bezczynnością organu. Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze podkreślenia wymagało, że w ramach rozpoznania skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd nie jest uprawniony do merytorycznej oceny działań organu. Skarga ta służy bowiem zwalczaniu bezczynności i przewlekłości w postępowaniu organu i Sąd ocenia jedynie kwestie terminowości działania organu.
W podsumowaniu stwierdzić zatem należało, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty skargi, według których organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania. W przedmiotowej sprawie – w analizowanym okresie - nie doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania.
W związku z tym, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę należało oddalić.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.