Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] września 2024 r. A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. "skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] jako organu wyższego stopnia właściwego miejscowo i rzeczowo do rozpoznania skargi z art. 227 k.p.a. na pracownika administracji publicznej, którą [...] lipca 2024 r. złożyła Skarżąca, a na skutek braku rozpatrzenia w ustawowym terminie z art. 237 § 1 k.p.a., następnie wniosła ponaglenie, które nie zostało w żaden sposób rozpatrzone przez ww. Dyrektora".
Skarżąca wniosła o:
- 1) zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie postanowienia w zakresie rozpatrzenia złożonego ponaglenia i w konsekwencji rzetelnego rozpatrzenia skargi na pracownika administracji publicznej, ewentualnie zobowiązanie organu do stwierdzenia swojej niewłaściwości i skierowanie ponaglenia celem rozpoznania do właściwego rzeczowo i miejscowo organu,
- 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania,
- 3) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania z rażącym naruszeniem przepisów prawa,
- 4) zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że Zakład ustosunkował się do złożonego w dniu [...] lipca 2024 r. pisma skarżącej zawierającego element skargi na M. S., jednego z pracowników jednostki organizacyjnej Zakładu, tj. Administracji Domów Mieszkalnych nr [...]. Pismo to było adresowane do bezpośredniego przełożonego pracownika, tj. do Kierownika ADM-[...]. Z racji treści pisma i przedmiotu, którego dotyczyło, jak i jego adresata, w ocenie organu, nie zachodziły podstawy do traktowania pisma jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a. Brak natomiast takiej kwalifikacji ww. pisma, rzutowało na dopuszczalność drogi sądowej do rozpoznania skargi. Jak podkreślił organ, z racji cywilnoprawnego charakteru stosunków pomiędzy stronami, rozpatrzenie przez organ pisma z [...] lipca 2024 r. nie mogło być kwalifikowane jako jedna z form działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skargę należało odrzucić.
Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
W myśl natomiast art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Jak stanowi zaś art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.
Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Zaskarżenie aktu lub czynności niewymienionych w powyższym katalogu oznacza, iż sprawa nie jest objęta właściwością sądu administracyjnego, a tym samym zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.
W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...] do rozpoznania skargi, jak stwierdziła sama skarżąca, z art. 227 k.p.a. na pracownika administracji publicznej.
Tego rodzaju skarga należy do skarg określonych w art. 227 k.p.a., znajdujących się w Dziale VIII k.p.a. – "Skargi i wnioski". W myśl powołanego przepisu przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga, która została w tym trybie wniesiona, uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne uproszczone, które kończy się nie decyzją administracyjną w sposób władczy kształtującą sytuację prawną adresata, lecz czynnością materialno-techniczną, tj. zawiadomieniem o sposobie załatwienia sprawy.
Jak wynika z powyższych regulacji sąd administracyjny nie jest właściwy ani do rozpatrzenia takiej skargi, ani też przeprowadzenia kontroli postępowania skargowego prowadzonego przez organ, ponieważ nie nadzoruje działalności organów administracji państwowej, a do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności zaskarżonych czynności, aktów i decyzji administracyjnych oraz bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawach, w których owe czynności, akty i decyzje są wydawane. Przepisy o postępowaniu skargowo-wnioskowym, zamieszczone w dziale VIII k.p.a., nie mają zatem zastosowania do postępowania sądowo-administracyjnego. Innymi słowy, skarga składana w trybie art. 227 k.p.a. nie może skutecznie uruchomić merytorycznej kontroli sądowo-administracyjnej.
Sąd administracyjny ocenia bowiem zasadność zastosowania określonych przepisów prawa oraz dokonuje ich interpretacji wyłącznie w związku z rozpoznawaniem skarg wnoszonych na skonkretyzowane akty lub bezczynność organów administracji – mieszczące się w katalogu art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a takie akty, jak wynika z dokumentacji dołączonej do sprawy nie zostały w sprawie wydane.
W orzecznictwie panuje niekwestionowany pogląd, w pełni akceptowany również przez sąd orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 1 lutego 2007 r., I OSK 395/06; postanowienie WSA w Lublinie z 31 grudnia 2007 r., III SA/Lu 586/07; postanowienie WSA w Warszawie z 24 listopada 2006 r., III SA/Wa 948/06; dostępne w CBOSA). Żaden przepis ustawy procesowej regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny postępowania dotyczącego rozpoznania skargi złożonej w trybie art. 227 k.p.a., zarówno w odniesieniu do czynności podejmowanych przez właściwy organ, jak i ewentualnej jego bezczynności lub przewlekłości.
Z brzmienia art. 3 § 2 p.p.s.a. wynika, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w pkt 1 – 7 tego przepisu.
Ze względu na to, że całe postępowanie, o którym mowa w dziale VII-VIII k.p.a. nie może być objęte kontrolą sądowoadministracyjną, nie jest dopuszczalne kontrolowanie jego bezczynności lub przewlekłości, w tym podnoszona w skardze kwestia ponaglenia.
Mając na uwadze, że czynność niemieszczącą się w zakresie właściwości sądu administracyjnego podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, na mocy art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.