Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 6 maja 2015 r., sygn. akt II SAB/Go 11/15

Uzasadnienie

1. 1. A.H. dnia 8 stycznia 2015 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej do Zakładu Gospodarki Komunalnej Sp. z o. o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:
2. - na jakiej podstawie prezes ZGK jest upoważniony do zmieniania cen administracyjnych i eksploatacyjnych cmentarzy komunalnych na terenie gminy,
3. - czy Rada Gminy bez jej zgody na akceptację cen administracyjnych udzieliła prezesowi ZGK ingerowania w Regulamin Cmentarza oraz ustaleniu cen administracyjnych na cmentarzu (nr uchwały rady gminy),
4. - na podstawie jakiej umowy oraz jakie są pobierane opłaty za umieszczenie reklam (tablica 40 cm na 80 cm) usług pogrzebowych ZGK (skarżący wniósł o przesłanie kopii umowy),
5. - gdzie i pod jakim adresem internetowym spółka gminna ZGK posiada Biuletyn Informacji Publicznej – obowiązek ten określa art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie skarżący wniósł o przesłanie kopii umowy oraz upoważnień dot. zarządzania przez ZGK cmentarzami komunalnymi UM.

2. W dniu 20 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga A.H., działającego przez profesjonalnego pełnomocnika, na bezczynność ZGK Sp. z o. o. w powyższym zakresie. W skardze pełnomocnik wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi, o wymierzenie organowi grzywny w oparciu o art. 154 § 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz ZGK Sp. z o. o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

Pełnomocnik organu wskazał, że w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżący uzyskał odpowiedź, iż wszystkie informacje o jakie zapytuje dostępne są na stronie internetowej Spółki. Skoro zatem wszystkie informacje stanowiące informację publiczną, o które wnosi skarżący, dostępne są na stronie internetowej Spółki, nie ma podstaw do udostępniania jej na wniosek. Ponadto pełnomocnik organu podał, że pozostałe informacje nie stanowiące informacji publicznej, a stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa na zasadzie art. 5 ust. 2 ustawy podlegają ochronie i nie podlegają ujawnieniu.

Następnie pełnomocnik organu nadesłał do Sądu wraz z innymi dokumentami pismo z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiące odpowiedź na wniosek A.H. z dnia [...] stycznia 2015 r., w którym organ poinformował skarżącego, że:

1. - stawki opłat cmentarnych prezes zarządu ZGK ustalił zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] marca 2011r. w ramach realizacji umowy z Gminą z dnia [...] marca 2010 r.,
2. - nie były pobierane opłaty za reklamy na cmentarzach,
3. - strona internetowa ZGK [...] jest powiązana z BIP.

W załączeniu organ przesłał skarżącemu kopię wskazanego Zarządzenia oraz kopię umowy z Gminą.

4. W związku z treścią wskazanego pisma, zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 10 marca 2015 r. pełnomocnik A.H. został wezwany do podania w terminie 7 dni, jakie jest aktualne stanowisko skarżącego w sprawie, w szczególności czy cofa skargę, pod rygorem przyjęcia, że skargę podtrzymuje. Wezwanie doręczono pełnomocnikowi w dniu 16 marca 2015 r. Pomimo upływu zakreślonego przez Sąd terminu, pozostało ono bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (zd. 1). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zd. 2). Stosownie zaś do § 2 cytowanego przepisu sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

6. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez uprzedniego wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. Bezczynność organu zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782; dalej jako u.d.i.p.) przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ prawnie zobowiązany do podjęcia czynności w przedmiocie informacji publicznej - jej nie podejmuje. Ustawa ta zawiera przykładowe kategorie informacji o sprawach publicznych podlegających udostępnieniu, przy wykładni omawianego pojęcia stosować należy art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślenia wymaga, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzone przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) w określonym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że Zakład Gospodarki Komunalnej jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Dane dotyczące organizacji takiego podmiotu, o osobach sprawujących w nim funkcje i ich kompetencjach, środkach finansowych przeznaczanych na jego funkcjonowanie i realizację ustawowych zadań, sposób ich wydatkowania stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 b, d, i f, ust. 5 pkt d u.d.i.p.

7. W przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest taki, że skarżący uzyskał odpowiedź (pismo z dnia [...] lutego 2015 r. wraz załącznikami, k. 29-33 akt sądowych) w zakresie informacji wymienionych w tiret 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r., przy czym udzielenie informacji nastąpiło w dniu 26 lutego 2015 r. (dowód doręczania, k. 34 akt sądowych). Odnośnie do pozostałych dwóch żądań (tiret 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r.) organ w udzielonej odpowiedzi się w ogóle nie wypowiedział (pismo z dnia [...] lutego 2015 r., k. 29 akt sądowych).

Wobec wskazanego wyżej rozumienia informacji publicznej nie można mieć wątpliwości, że co do zasady informacje żądane w tiret 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowią informację publiczną. Tym samym zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania wskazane we wniosku winno nastąpić niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Organ informacji tych udzielił, jednakże przekraczając wskazany termin co uzasadniało na dzień wniesienia skargi zarzut bezczynności. Brak było jednak podstaw do zobowiązania organu na podstawie art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. do załatwienia w tym zakresie wniosku skoro organ po wniesieniu skargi, a przed dniem orzekania przez sąd dokonał czynności materialnotechnicznej udostępnienia wymienionej w tiret 3, 4 i 5 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. informacji publicznej, co oznacza, że ustał stan bezczynności, a tym samym w sprawie zaistniała przesłanka skutkująca koniecznością umorzenia postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Stąd też Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w tym zakresie, w jakim informacja została udzielona (pkt II wyroku).

8. Jeśli zaś chodzi o żądania zawarte w tiret 1 i 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. stan bezczynności w dacie orzekania trwał nadal, gdyż wnioski te nie zostały rozpoznane przez co należy rozumieć właściwą proceduralnie formę załatwienia sprawy. Wygląda ona następująco. Jeśli podmiot zobowiązany uznaje, że żądane informacje nie są "informacjami publicznymi" lub ich nie posiada, to - we wskazanym wyżej terminie - powinien odmówić ich udostępnienia " zwykłym" pismem wyjaśniając przyczynę odmowy. Jeśli natomiast organ uznaje, że żądana informacja ma charakter publiczny, ale zachodzą ustawowe przesłanki do odmowy jej udostępnienia, stanowisko organu powinno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267). Odmowa udzielenia informacji publicznej następuje, gdy w grę wchodzi regulacja art. 5 u.d.i.p, zgodne z którym prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych lub w sytuacji gdy wnioskodawca żądając udzielenia tzw. informacji publicznej przetworzonej nie wykazał szczególnie uzasadnionego interesu publicznego. W takiej sytuacji odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, o jakiej mowa w art. 16 u.d.i.p.

W tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę organ powołuje się na tajemnicę chronioną (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) nie wyjaśniając jednak bliżej, którego z żądań wniosku dotyczy i, co istotniejsze, nie wskazując, że taka decyzja została w sprawie wydana. Podobnie z treści odpowiedzi na skargę nie wynika, czy i w jakim zakresie informacje żądane w tiret 1 i 2 wniosku są dostępne w BIP.

Wskazać tu również należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 584).

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt. I wyroku.

9. Częściowe załatwienie sprawy administracyjnej przed datą orzekania przez sąd administracyjny, skutkujące umorzeniem postępowania, nie zwalniało sądu z obowiązku rozpoznania skargi, wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., w zakresie objętym dyspozycją zd. 2 § 1 art. 149 p.p.s.a. Tym bardziej taka potrzeba zachodziła w zakresie dwóch "niezałatwionych" żądań wniosku.

Zgodnie z jego intencją uwzględnienie skargi na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie sprowadza się jedynie do zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie, ale polega także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nacechowane były rażącym naruszeniem prawa albo nie miały charakteru rażącego. Tym samym należy przyjąć, że użycie w art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" oznacza, iż brak zobowiązania organu do wydania aktu tj. zastosowania środka określonego w ustawie, nie zwalnia sądu od orzekania w przedmiocie rażącego charakteru przewlekłości, czy bezczynności organu. Wydanie przez organ decyzji, czy dokonanie czynności materialnotechnicznej po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2013 r., I OSK 2325/12, LEX nr 1269646).

10. Oceniając, w kontekście art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., stopień naruszenia prawa przez organ Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Takiej oczywistości nie da się w sprawie stwierdzić, tym bardziej że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie było znaczące, zaś dwa pierwsze żądania wniosku budzą wątpliwości co do ich kwalifikacji. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w pkt. III wyroku.

Podobne względy zadecydowały o niewymierzeniu, na podstawie art. 149 § 2 grzywny organowi, tym bardziej, że materia udzielania informacji publicznej, w szczególności w przypadku zbiegu trybów jest skomplikowana i początkowo nastręczała wielu problemów judykaturze. Zdaniem sądu nie było w sprawie potrzeby dodatkowego sankcjonowania i dyscyplinowania organu grzywną skoro istotna część informacji została udzielona, zaś w pozostałym zakresie organ został zobowiązany do załatwienia wniosku.

O kosztach należnych skarżącemu jako wygrywającemu spór orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., 205 § 2 i 209 p.p.s.a.