Uzasadnienie
J.M. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu Informacji publicznej na wniosek,
- 2. art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902) - powoływanej dalej dalej jako:"u.d.i.p." w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek.
Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2022 r. dotyczącego przesłania poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...],
- 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący wskazał, że w dniu 12 września 2022 r. za pomocą platformy epuap złożył do Urzędu Miasta wniosek dotyczący przesłania poprzez epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].
W dniu 7 października 2022 r. odebrał przesyłkę pocztową zawierającą pismo datowane na [...] września 2022 r. podpisane przez Burmistrz z informacją, że projekty organizacji ruchu dla przedmiotowej drogi dostępne są do wglądu w Urzędzie Miejskim. W ocenie skarżącego pismo to nie stanowiło załatwienia jego wniosku zgodnie z u.d.i.p. Organ potwierdził posiadanie żądanej informacji, w związku z tym powinien dokonać przekształcenia jej do postaci elektronicznej i przesłać skarżącemu poprzez epuap, czyli udostępnić informację w sposób i w formie określonych we wniosku.
Skarżący podkreślił, że wniosek został wysłany przez epuap i ten sam sposób przekazania informacji został wskazany we wniosku. Stwierdził, że nawet jeśli ta forma komunikacji nie byłaby wskazana, to zgodnie z przepisami organ był zobowiązany odpowiedzieć tą samą drogą. Zaś zmiana metody komunikacji na tradycyjną pocztę była nieuprawniona.
Skarżący podniósł, że w terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 u.d.i.p., jak i do dnia sporządzenia niniejszej skargi Burmistrz nie udostępnił ani nie przesłał mu informacji, o którą wnioskował. W związku z powyższym, zdaniem skarżącego, Burmistrz pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, że w dniu 12 września 2022 r. wpłynął do Urzędu Miejskiego za pomocą platformy epuap wniosek J.M. w sprawie przesłania elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi gminnej [...] tj. ul. [...] w m. [...]. Zaznaczył, że w odpowiedzi na ww. wniosek Urząd Miejski w dniu 14 września 2022 r. (odebrane 07.10.2022 r.) wysłał pismo z informacją, że projekty organizacji ruchu dla drogi [...] dostępne są do wglądu w wersji papierowej w Urzędzie Miejskim. Wskazał, że z uwagi na fakt, że ww. projekt drogi gminnej [...] sporządzony był w 2015 r. Urząd Miejski posiada jedynie formę papierową. Nadto organ podniósł, że w dniu 24 października 2022 r. zeskanowane zostały pliki i projekty organizacji ruchu dla drogi nr [...] przesłano skarżącemu za pomocą platformy epuap.
Do odpowiedzi na skargę organ załączył m.in. skierowane do skarżącego pismo z dnia [...] października 2022 r. zatytułowane jako "odpowiedź na skargę", wraz z którym przesłano skarżącemu żądane dokumenty.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. skarżący podniósł, że w związku z tym, iż Burmistrz po otrzymaniu skargi udostępnił wnioskowane materiały modyfikuje pkt 1 skargi, w ten sposób, że w miejsce dotychczasowego brzmienia wnosi o stwierdzenie bezczynności na dzień przekazania skargi. Jednocześnie skarżący stwierdził, że organ potwierdza stan faktyczny, czyli udzielenie pierwotnej odpowiedzi w sposób niezgodny z wnioskiem i niezgodnie z u.d.i.p. a tym samym, w ocenie skarżącego, wniosek o oddalenie skargi jest bezpodstawny i niezrozumiały.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2022 poz. 329 ze zm.) - powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który dotyczy skarg na pisemną interpretację przepisów prawa podatkowego wydaną w indywidualnej sprawie, opinię zabezpieczającą i odmowę wydania opinii zabezpieczającej i który nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie.
Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza w przedmiocie udzielenia skarżącemu informacji publicznej, tj.: odpowiedzi na jego wniosek zawarty w piśmie z dnia [...] września 2022 r. o przesłanie poprzez platformę epuap elektronicznej wersji projektu organizacji ruchu dla drogi [...].
Wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się bowiem w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkiem wskazanym w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2433/18; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto skarga została złożona przez stronę przed wydaniem przez organ stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku z dnia [...] września 2022 r., tym samym nie było przeszkód do merytorycznego rozpoznania skargi, która na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.
Zaznaczyć trzeba, że prawo dostępu do informacji publicznej wynika wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 61 ust. 1 Konstytucji ustanowiono, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Natomiast w ust. 4 omawianego przepisu wskazano, że tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.
Ustawą regulującą ww. problematykę jest ustawa o dostępnie do informacji publicznej ("u.d.i.p."). Normuje ona podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji.
Pojęcie informacji publicznej określono w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II SAB/Go 160/19).
Natomiast podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle ww. ustawy są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.
W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżącego z dnia [...] września 2022 r. podlega rozpoznaniu w trybie u.d.i.p., pomimo, iż we wniosku tym nie wskazano, że dotyczy on informacji publicznej. Brak powołania się przez wnioskodawcę na przepisy u.d.i.p. nie zwalnia bowiem organu (adresata wniosku) z obowiązku prawidłowego zakwalifikowania wniosku i zastosowania przepisów ww. ustawy, jeżeli spełnione zostaną określone w niej przesłanki podmiotowe i przedmiotowe.
Zaznaczyć przy tym należy, że treść wniosku skarżącego nie budziła żadnych wątpliwości. Jednoznacznie wskazano w nim dokument będący przedmiotem żądania, a także precyzyjnie określono intencję wnioskodawcy co do sposobu i formy udostępnienia żądanej informacji (dokumentu).
Informacja dotycząca projektu organizacji ruchu drogi gminnej, o którą ubiegał się skarżący niewątpliwie dotyczy spraw publicznych. Informacja tego rodzaju jest nieodłącznym elementem życia publicznego, rzutującym na życie każdego komu przyjdzie korzystać z ruchu drogowego w miejscu objętym projektem organizacji ruchu (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z 12 października 2022 r., II SAB/Kr 86/22, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 grudnia 2022 r. sygn. akt II SAB/Go 108/22). Natomiast Burmistrzowi przysługuje status zobowiązanego w rozumieniu u.d.i.p. jako organowi władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p.), który dysponuje informacją objętą wnioskiem. Wobec powyższego organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku skarżącego zgodnie z przepisami u.d.i.p. Okoliczność ta nie jest przez strony kwestionowana.
Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie.
W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy wówczas: gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
Ze wskazanych unormowań należy wyprowadzić wniosek, że - po pierwsze - podmiot, do którego wpłynęło żądanie o informację publiczną winien zareagować na niego w terminie 14 dni, zaś - po drugie - winien to uczynić w sposób wymagany przez ustawę o dostępie do informacji publicznej.
Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, w której podmiot ten w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, to jest nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) albo nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej bądź decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo też nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub, w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).
W rozpoznawanej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...] września 2022 r. wpłynął do organu w dniu 12 września 2022 r., co potwierdza widniejąca na wydruku ww. pisma pieczęć organu. Tym samym czternastodniowy termin do udzielenia przez organ stosownej do treści ww. przepisów u.d.i.p. odpowiedzi na ten wniosek upłynął organowi z dniem 26 września 2022 r.
Organ nie udzielił jednak należytej informacji we wskazanym terminie a tym samym dopuścił się zarzucanej mu bezczynności.
W istocie w reakcji na przedmiotowy organ wysłał do skarżącego (przesyłką pocztową) pismo z dnia [...] września 2022 r. z informacją, że projekty organizacji ruchu dla drogi nr [...] dostępne są do wglądu w wersji papierowej w Urzędzie Miejskim. Jednakże powyższa informacja organu nie dość, że została skierowana do skarżącego w innej formie, iż wskazano we wniosku to jeszcze nie wyczerpuje wskazanych w u.d.i.p. sposobów załatwienia sprawy. Samo poinformowanie wnioskodawcy, że żądana informacja jest do wglądu w wersji papierowej w Urzędzie Miejskim, choć może sugerować zastosowanie w sprawie trybu opisanego w art. 14 u.d.i.p. to nie realizuje w całości postanowień tego przepisu.
W art. 14 ust. 1 u.d.i.p. prawodawca ustanowił regułę, iż to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia. Adresat takiego żądania jest wolą wnioskującego związany, o ile oczywiście jest w posiadaniu tego rodzaju informacji, jak też dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Bez zgody wnioskodawcy nie ma możliwości modyfikacji treści wniosku. Ustawodawca uwzględnił jednocześnie sytuacje, kiedy adresat wniosku o informację publiczną nie dysponuje stosownymi środkami technicznymi. Wówczas, musi on powiadomić wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Poza tym, z uwagi na konsekwencje przewidziane w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., podmiot zobowiązany powinien także wskazać wnioskodawcy termin 14 dni na zajęcie stanowiska w tym zakresie, jak też pouczyć, że brak złożenia wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu skutkować będzie wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 16 listopada 2021 r. sygn. akt II SAB/Rz 134/21), a tego organ w niniejszej sprawie nie uczynił.
Dopiero w dniu 24 października 2022 r., tj. po wniesieniu skargi na bezczynność organ udostępnił skarżącemu żądane informacje zgodnie z wnioskiem z dnia [...] września 2022 r. Fakt ten potwierdził skarżący w piśmie z dnia [...] stycznia 2023 r. Powyższa okoliczność wskazuje, że organ nie tylko posiadał stosowną informację ale też dysponował odpowiednimi środkami technicznymi do jej udostępnienia w formie, której domagał się wnioskodawca.
Udzielenie ww. informacji nie zmienia jednak faktu, że od dnia [...] września 2022 r. do dnia [...] października 2022 r. organ pozostawał w bezczynności, a wniosek skarżącego został załatwiony z przekroczeniem ustawowego terminu.
Wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a)
Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b)
Nadto Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (§ 2 art. 149 p.p.s.a.).
Mając jednak na uwadze, że organ udzielił w całości informacji, o którą wnioskował skarżący, przed rozpoznaniem niniejszej skargi przez Sąd, to postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia wniosku w zakreślonym terminie podlegało, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzeniu jako bezprzedmiotowe, o czym orzeczono w pkt I wyroku. W zaistniałej sytuacji brak jest bowiem możliwości zastosowania przez Sąd trybu, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a.
Załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia natomiast Sądu od podjęcia pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla sprawy dotyczącej bezczynności. Z tego też względu Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy.
Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne - takie stanowisko, akceptowane w pełni przez Sąd, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.
W ocenie Sądu z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika, że działanie organu było spowodowane błędnym przyjęciem, że informacja udzielona skarżącemu w piśmie z dnia [...] września 2022 r. jest wystarczająca do załatwienia jego wniosku. Jednakże po wniesieniu skargi na bezczynność organ zintensyfikował działania i udzielił skarżącemu stosownej informacji.
Z powyższych względów Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi środków, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania (pkt III wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Koszty te stanowią równowartość uiszczonego przez skarżącego wpisu sądowego od skargi.