Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 1 lutego 2024 r., sygn. akt II SAB/Go 132/23

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] września 2023 r., złożonym za pośrednictwem platformy ePUAP, J.S. - odnosząc się w jego uzasadnieniu do przedstawionych przez siebie "próśb z lipca br." i zagadnień z kontroli przeprowadzonej przez pracownika Urzędu Miasta w Szkole Podstawowej [...] - zwrócił się do Burmistrza Miasta o udostępnienie informacji publicznych dot. tejże Szkoły, poprzez podanie:

1. 1. daty oraz ogólnych kwot na fakturze/fakturach zakupów porcelany firmy D w roku 2020,
2. 2. wartości: jednego zestawu śniadaniowego, jednego lub 48 talerzy obiadowych (jeśli stanowią zestaw) oraz jednej cukiernicy firmy D zakupionych w 2020 r. (wg kwot podanych na fakturach),
3. 3. miejsc pracy, które wyposażono w ww. porcelanę, liczbę i rodzaj zestawów lub naczyń przekazanych na dane stanowisko pracy oraz osobę odpowiedzialną za ich wykorzystanie (wg przedstawionego przez wnioskodawcę zestawienia tabelarycznego),
4. 4. czy ilości w tabeli z punktu 3 są zgodne z otrzymanymi danymi, obejmującymi 32 zestawy śniadaniowe, 48 talerzy obiadowych oraz 12 cukiernic,
5. 5. czy prawdziwe są poniższe informacje dotyczące zakupu ekspresów do kawy na stan sekretariatu Szkoły Podstawowej [...]:
6. - [...] grudnia 2019 roku został zakupiony na stan sekretariatu ekspres marki [...] w cenie 2.900 zł (faktura [...]),
7. - [...] grudnia 2020 roku został zakupiony na stan sekretariatu kolejny ekspres marki [...] w cenie 3.299 zł (faktura [...]), z jednoczesnym wnioskiem o ich sprostowanie w przypadku odpowiedzi negatywnej,
8. 6. czy podana uprzednio wnioskodawcy przez Burmistrza kwota przeznaczona na wynagrodzenie Dyrektora Szkoły za godziny ponadwymiarowe w związku z przydziałem w bibliotece od 1 września 2020 r. do 31 sierpnia 2021 r. (14.566,50 zł) uwzględnia składnik wynagrodzenia urlopowego zawierającego średnią za godziny ponadwymiarowe, ze wskazaniem - w przypadku odpowiedzi negatywnej - kwoty brutto tej części wynagrodzenia urlopowego za czas ferii zimowych i letnich w roku szkolnym 2020-2021, którą Dyrektor otrzymała z tytułu średniej za godziny ponadwymiarowe,
9. 7. miesiąca, roku oraz wartości brutto nagrody (nagród) Burmistrza Miasta przyznanych Dyrektor w latach kalendarzowych 2020-2021,
10. 8. kosztu ekspresu zakupionego w roku szkolnym 2022/2023 na stan pokoju nauczycielskiego i wskazania środków z jakich został on zakupiony,
11. 9. wykazu wszystkich faktur z roku szkolnego 2022-2023 dotyczących zakupów mazaków do tablic suchościeralnych lub wkładów do nich z podaniem daty zakupów, liczby mazaków lub liczby wkładów oraz ceny jednostkowej za te towary.

Burmistrz Miasta w skierowanym do J.S. piśmie nr [...] z dnia [...] października 2023 r. podniósł, iż odpowiedzi na przedstawione pytania udzielone zostały wnioskodawcy w piśmie z dnia [...] września 2023 r. Organ odnosząc się do pytania nr 6 wyjaśnił, że kwota brutto nie uwzględnia średniej urlopowej, która za ten okres wynosiła 4.194,49 zł, a w dalszej kolejności - w odniesieniu do pkt 7 wniosku - podał daty i wysokości wypłaconych Dyrektorowi Szkoły Podstawowej [...] w latach 2020-2021 nagród.

W skardze z dnia [...] października 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza Miasta J.S., powołując się na naruszenie przez organ art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej u.d.i.p.), wniósł o:

1. 1) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności,
2. 2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji, wyszczególnionych przez skarżącego w 7 punktach, odpowiadających treści przywołanych wyżej pkt 1-5 oraz 8-9 z wniosku z dnia [...] września 2023 r.,
3. 3) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi J.S., odnosząc się do okoliczności poprzedzających wystąpienie przez niego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, wskazał na zarzuty, jakie przedstawił Burmistrzowi jako organowi prowadzącemu Szkołę Podstawową [...] w stosunku do jej Dyrektora w zakresie gospodarowania mieniem samorządowym i odpowiedzialności za finanse publiczne. W trakcie przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2023 r. rozmowy z Burmistrzem skarżący miał zostać zapewniony o zamiarze przeprowadzenia w szkole kontroli mającej uwzględniać pisemne propozycje skarżącego (przesłane następnie do Urzędu Miasta dnia 5 lipca oraz 4 września 2023r.). W rezultacie jej przeprowadzenia Burmistrz Miasta wystosował do skarżącego pismo, w którym ogólnikowo wskazane zostało, iż "W wyniku działań kontrolnych nie stwierdzono nieprawidłowości w wyżej wymienianych obszarach jednostki".

W konsekwencji uznania, iż odpowiedź ta nie zawiera informacji odnoszących się do przedstawionych organowi zagadnień, J.S. w dniu [...] września 2023 r. wystąpił do Burmistrza z pierwszym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a w dalszej kolejności z wnioskiem z dnia [...] września 2023 r., którego zakresu dotyczy skarżona bezczynność. J.S. podkreślił, iż do dnia 17 października 2023 r. nie została mu udostępniona informacja dotycząca pytań zawartych w punkcie 2 petitum skargi. Wskazał dalej, że Burmistrz udzielił wnioskodawcy pełnej odpowiedzi na dwa z dziewięciu pytań sformułowanych we wniosku z dnia [...] września 2023 r. i pomimo upływu 14-dniowego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., pozostał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została przez tenże organ zrealizowana.

W skierowanym do skarżącego piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. Burmistrz Miasta, powołując się na dyspozycję art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej p.p.s.a.), działając w trybie autokontroli oraz stwierdzając - w zakresie swojej właściwości - że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, w odniesieniu do wszystkich 7 wnioskowanych informacji wskazał, iż nie jest w posiadaniu ujętych we wniosku dokumentów, bądź informacji, uzupełniając powyższe zapisami protokołów z przeprowadzonych w Szkole kontroli, a dokładnie:

1. 1. W odniesieniu do zapytania o daty oraz ogólne kwoty na fakturach dot. porcelany firmy D zakupionej w roku 2020 organ wyjaśnił, że przeprowadzona w jednostce w dniach [...] lipiec 2023 r. kontrola objęła ocenę procesu wydatkowania środków budżetowych i realizacji planu finansowego na dostawy wyposażenia pod względem prawidłowości ich zakupu, tj. przestrzegania ustawy Prawo zamówień publicznych oraz regulacji wewnętrznych dotyczących udzielania zamówień publicznych w jednostce. Z kontroli sporządzony został protokół, w którego wnioskach wpisano, że "ocena wydatkowania środków budżetowych przez jednostkę kontrolowaną na zadania o charakterze dostaw w 2019, 2020 i 2022 r. jest pozytywna. Udzielanie zamówień publicznych do kwoty 30 tys. EUR/130 tys. zł odbywało się zgodnie z procedurami określonymi w Regulaminie Zamówień Publicznych obowiązującym w jednostce kontrolowanej. Realizacja planu finansowego i wydatkowania środków budżetowych na poszczególne zadania ujęte w planie finansowym odbyła się zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2019r. poz. 869 tj. ze zm.). Procedura ewidencjonowania środków trwałych oraz pozostałych niskocennych składników majątkowych jednostki odbywała się zgodnie z zapisami zawartymi w wewnętrznych uregulowaniach jednostki, tj. polityce rachunkowości jednostki oraz instrukcji gospodarowania składnikami majątkowymi w SP [...]". Burmistrz wskazał, że poza protokołem kontroli nie posiada żadnych dokumentów, które podlegały sprawdzeniu w trakcie czynności kontrolnych. Wyjaśniając, że nie jest w posiadaniu faktur dotyczących zakupu porcelany firmy D, organ poinformował jednocześnie, że nie może wskazać dat oraz ogólnych kwot na tychże fakturach. Wskazał również, że obsługę finansowo-administracyjną prowadzi Szkoła, a nie Burmistrz Miasta. Szkoła zatrudnia głównego księgowego, kierownika administracyjno-gospodarczego, specjalistę ds. kadr i płac oraz pozostałych pracowników administracyjnych. Z tego względu Burmistrz nie jest dysponentem ww. dokumentów.
2. 2. W części dot. wniosku o podanie wartości: jednego zestawu śniadaniowego, jednego lub 48 talerzy obiadowych oraz jednej cukiernicy firmy D zakupionych w 2020r. (wg kwot podanych na fakturach) organ poinformował, że nie zna odpowiedzi na zadane pytanie, ponieważ nie jest w posiadaniu faktur, o których mowa w pytaniu.
3. 3. W odniesieniu do wniosku o wskazanie miejsc pracy, które wyposażono w ww. porcelanę (...) organ wyjaśnił, że nie posiada wiedzy na ten temat.
4. 4. Odnośnie pytania, czy ilości w tabeli punktu 3 są zgodne z otrzymanymi danymi (...) Burmistrz wskazał, iż z uwagi na brak możliwości udzielenia odpowiedzi na pytanie nr 3 również pytanie nr 4 musi pozostać bez odpowiedzi (brak możliwości dokonania porównania).
5. 5. Odpowiadając na pytanie, czy prawdziwe są poniższe informacje dotyczące zakupu ekspresów na stan sekretariatu (...) Burmistrz poinformował, że posiada wiedzę, co podnosił w piśmie z dnia [...] września 2023 r., że w latach 2019 i 2020 zakupiono w SP dwa ekspresy do kawy firmy [...], natomiast nie jest w stanie stwierdzić, czy dwa ekspresy zostały zakupione na stan sekretariatu. Podczas kontroli przeprowadzonej w jednostce w dniu [...] września 2023 r., która dotyczyła przede wszystkim sposobu użytkowania sprzętu komputerowego, kontroli poddano również ekspres do kawy [...], nr seryjny [...]. W pkt 4 protokołu kontroli stwierdzono, że ekspres znajduje się w kuchni, jednakże nie posiada oznakowania. Kierownik Gospodarczy wydrukował oznakowanie (nr inwentarzowy [...]) i zamieścił je na ww. sprzęcie. Jeżeli zatem jeden ekspres znajdował się w sekretariacie (jak twierdzi wnioskujący o informację), a drugi w kuchni (wynik ww. kontroli) to stan liczbowy zakupionych ekspresów do kawy firmy [...] w latach 2019, 2020, jest zgodny ze wskazywanym przez skarżącego.
6. 6. Odnośnie pytania o koszt zakupu ekspresu (...) na stan pokoju nauczycielskiego (...) organ wyjaśnił, iż nie jest w posiadaniu takiej informacji.
7. 7. Odpowiadając na wniosek o przedstawienie wykazu wszystkich faktur z roku szkolnego 2022-2023 dot. zakupu mazaków do tablic suchościeralnych lub wkładów do nich (...) Burmistrz powołał się na okoliczność nieposiadania takich faktur i wynikający z niej brak możliwości udzielenia informacji w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] grudnia 2023 r. Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie w całości, podnosząc, iż nie doszło do bezczynności organu, o której mowa w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta, w myśl art. 3 § 2 pkt 8-9 p.p.s.a., obejmuje również bezczynność organów. W przypadku tego rodzaju skarg ocenie sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo czasie.

Przedmiot rozpoznawanej w sprawie skargi J.S. stanowi bezczynność Burmistrza Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2023 r. złożonego w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w części obejmującej pkt 1-5 oraz 8-9 ww. wniosku (odpowiednio numeracja 1-7 z pkt 2 petitum skargi). Każdorazowo obowiązkiem organu, do którego wniosek w omawianym trybie został wystosowany jest podjęcie następujących działań: udzielenie informacji publicznej, gdy podmiot jest jej dysponentem oraz gdy nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwości jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformowanie wnioskodawcy, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej lub też wskazanie, że organ nie jest dysponentem wnioskowanych informacji w rozumieniu art. 4 ust. 3 u.d.i.p.; poinformowanie strony, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, z którego skorzystała strona; odmowa - w drodze decyzji - udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2, bądź wydanie decyzji odmownej z uwagi na niespełnienie przez stronę warunku wskazanego w art.

3. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. działań tych organ zobligowany jest dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z omawianej ustawy. Sąd rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej bada z kolei, czy zachowanie adresata wniosku stanowi adekwatną do okoliczności kontrolowanego przypadku formę jego załatwienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, iż przedstawionych powyżej, właściwych sposobów rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej - w części objętej zaskarżoną przez J.S. w dniu [...] października 2023 r. bezczynnością organu - niewątpliwie na dzień wniesienia skargi zabrakło. Dopiero po jej wniesieniu, tj. w dniu [...] listopada 2023 r., Burmistrz Miasta działając w ramach autokontroli poinformował skarżącego, iż w odniesieniu do wszystkich objętych skargą punktów wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest w posiadaniu faktur, bądź informacji, o które J.S. wystąpił. Wyjaśniając przyczyny braku informacji i braku dysponowania fakturami zakupu Szkoły Podstawowej [...] Burmistrz wskazał jednocześnie, iż w Szkole prowadzona jest samodzielna, niezależna od Urzędu Miasta obsługa finansowo-administracyjna tej jednostki.

Przypomnieć należy, iż na mocy art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wyszczególnione w ustępach poprzedzających, będące w posiadaniu takich informacji. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż w przypadku nieposiadania wskazanych we wniosku informacji adresat żądania zobligowany jest do powiadomienia o tym wnioskodawcy w drodze czynności materialno-technicznej (por. M. Jabłoński, K. Wygoda [w:] Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, red. A. Piskorz-Ryń, M. Sakowska-Baryła, Warszawa 2023, art. 4; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2023 r., sygn. akt III OSK 6612/21). Zaznacza się nadto, że adresat wniosku nie może przenieść tego obowiązku na inny podmiot. Odpowiada bowiem za te informacje, która są lub nie są w jego posiadaniu (por. K. Tomaszewska, Dostęp do informacji publicznej w świetle obowiązujących i przyszłych regulacji, Warszawa 2019, s. 123-128).

Zastosowanie trybu nieprzewidzianego w przepisach ustawy i przekazanie sprawy do innego podmiotu powodowałoby, że adresat żądania znajdowałby się w bezczynności w zakresie załatwienia wniosku (por. przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 7 lutego 2023 r.). Stwierdzić zatem należy, iż na skutek wniesienia skargi, Burmistrz Miasta jako podmiot nie posiadający informacji objętej wnioskiem, ostatecznie, z uchybieniem 14-dniowego terminu, wypełnił ciążący na tymże organie obowiązek zawiadomienia w drodze czynności materialno-technicznej o powyższym wnioskodawcy, wskazując również na przyczyny jej braku, czym uwiarygodnił złożone oświadczenie o nieposiadaniu żądanych dokumentów finansowych, czy wiedzy o faktach objętych zakresem wniosku.

Dodatkowo, w punktach 1 i 5 pisma z dnia [...] listopada 2023 r., organ - poza powołaniem się na brak żądanych faktur oraz brak wiedzy o przeznaczeniu zakupionych ekspresów - nawiązał jeszcze do rezultatów przeprowadzonych w Szkole Podstawowej [...] kontroli, przywołując fragmenty protokołów je opisujących. Niezależnie od okoliczności, że zapisy te nie stanowią oczekiwanych przez skarżącego odpowiedzi, Burmistrz udostępnił informację w trybie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. poprzez przedstawienie treści dokumentacji z przebiegu kontroli, w takim zakresie, w jakim zdaniem organu pozostawać miała ona w związku z treścią wnioskowanych przez skarżącego informacji. Poza zakresem sądowoadministracyjnej oceny pozostaje przewijający się w pismach skarżącego zarzut braku wypełnienia zagadnień do kontroli zaproponowanych przez skarżącego w lipcu i wrześniu 2023 r., mający wpływać w konsekwencji na treść będącej w posiadaniu organu dokumentacji.

Na marginesie przedstawionych rozważań, kierując się wyjaśnieniami organu dot. prowadzenia przez Szkołę niezależnej obsługi finansowo-administracyjnej, można wnioskować, iż wytworzenie żądanej przez J.S. informacji stanowi prawny i samodzielny obowiązek Dyrektora Szkoły - jako podmiotu reprezentującego jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego (art. 4 ust 1 pkt 4 u.d.i.p.). Ze skierowanego do Sądu pisma skarżącego z dnia [...] listopada 2023 r. (rewers k. 26 akt sądowych) wynika, iż skarżący z prawa do żądania udostępnienia informacji publicznej przez Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w analogicznym zakresie także skorzystał, jednakże rezultaty rozpoznania tego wniosku również pozostają poza zakresem dokonywanej w tymże - zainicjowanym skargą na bezczynność Burmistrza Miasta - postępowaniu sądowoadministracyjnym oceny.

Ponieważ stan bezczynności Burmistrza ustał po dacie wniesienia skargi, jednakże przed datą wyrokowania, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącego - z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I wyroku. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 6/08) przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności.

O stwierdzonej bezczynności organu trwającej do dnia [...] listopada 2023 r. Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku, uznając jednocześnie w oparciu o dyspozycję art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, do którego kwalifikowane może być tylko naruszenie ciężkie, noszące cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).

W ocenie Sądu miesięczne przekroczenie terminu do udzielenia żądanej informacji nie wynikało z lekceważącego traktowania przez Burmistrza Miasta obowiązków nałożonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz z braku dopełnienia przez organ odpowiedniej staranności w realizacji tego wniosku, ewentualnie błędnej interpretacji jej przepisów.

Kierując się treścią art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt III wyroku), sprowadzające się do uiszczonego wpisu od skargi, którego wysokość ustalona została zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 535).