Uzasadnienie
J. S. (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] r., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniania na wniosek, poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] r. (w zakresie jego punktu 2 i 5) niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w dniu [...] r. poprzez platformę ePUAP wystąpił do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji o następującej treści:
"1. Proszę o obustronne skany faktur dotyczących zakupionych w roku 2020 w Szkole Podstawowej naczyń firmy [...] - zestawów śniadaniowych, talerzy obiadowych oraz cukiernic.
- 2. Proszę o wskazanie miejsc pracy w Szkole Podstawowej, w które wyposażono w [...] roku naczynia wymienione w punkcie 1 - liczbę i rodzaj zestawów lub naczyń przekazanych na dane stanowisko pracy oraz osobę odpowiedzialną za wykorzystanie przekazanych naczyń na stanowisku pracy (ze względów na RODO proszę o podanie stanowiska danej osoby). Proponuję zastosować następujące zestawienie tabelaryczne z nagłówkami:
- • Stanowisko pracy (miejsce pracy),
- • Liczba i rodzaj zestawów lub naczyń,
- • Stanowisko osoby odpowiedzialnej za wykorzystanie otrzymanej porcelany.
- 3. Proszę o obustronne skany faktur dotyczące zakupu ekspresów na stan sekretariatu Szkoły Podstawowej;
- - w grudniu [...] roku,
- - w grudniu [...] roku.
Według mojej wiedzy są to faktury [...] oraz [...].
- 4. Proszę o obustronny skan faktury za ekspres do kawy zakupiony w roku szkolnym [...] na stan pokoju nauczycielskiego w Szkole Podstawowej.
- 5. Proszę o skany wszystkich faktur z roku szkolnego[...], dotyczących zakupów w Szkole Podstawowej mazaków do tablic suchościeralnych lub wkładów do nich".
Skarżący wskazał, że w dniu [...] r. została udzielona odpowiedź na punkty nr 1, 3 i 4 wniosku. Doszło więc tylko do częściowego udostępnienia informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek. Organ w dniu [...] r. wraz z informacjami dotyczącymi punktów 1, 3, 4 przesłał jednocześnie informację uznania punktów 2 i 5 za informację przetworzoną i wezwał skarżącego do wykazania, że za udostępnieniem wnioskowanej w tych punktach informacji przemawia szczególnie uzasadniony interes publiczny. Jeszcze tego samego dnia, tj. w dniu [...] r., przesłał pismo, w którym uzasadnił dlaczego punktów 2 i 5 nie powinno się uznać za informacje przetworzoną. Na pismo skarżącego z dnia [...] nie otrzymał żadnej odpowiedzi.
Skarżący podkreślił, że termin do udostępnienia wnioskowanej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Skarżący wskazał, że w dniu [...] poprzez ePUAP i mailowo poinformował organ o mijającym terminie udostępnienia informacji. Na to pismo także nie otrzymał żadnej odpowiedzi. Zatem, pomimo upływu ponad czternastodniowego terminu, podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, udzielił wyłącznie częściowej odpowiedzi. W związku z czym w odniesieniu do tej części wniosku, która nie została zrealizowana, organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w sprawie oraz – na podstawie art. 206 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) – nie obciążanie go kosztami postępowania.
W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że niedochowanie terminu załatwienia sprawy, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wynikało z faktu, że skarżący złożył zapytanie dotyczące szeregu informacji. Organ niezwłocznie, bo już [...] r., udzielił skarżącemu informacji żądanych w punkcie 1, 3 i 4 wniosku. Jednocześnie organ uznał, że dwa z pięciu żądań zawartych we wniosku dotyczyło informacji przetworzonej, bowiem udzielenie tej informacji wymagało przeanalizowania wielu dokumentów księgowych a następnie wyodrębnienia właściwych i ich zeskanowania (dot. pkt 5 wniosku) bądź opracowania zestawienia (dot. pkt 2 wniosku). Organ zaznaczył, że jak powszechnie się przyjmuje w doktrynie i judykaturze informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku nie istnieje, jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste, przy czym suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną (wyrok NSA Z dnia 9 sierpnia 2011 r. I OSK 792/11).
Tym samym należało uznać, że informacja, jakiej domagał się w tej części wniosku skarżący była informacją przetworzoną. Z tego względu organ pismem z dnia [...] r. wezwał skarżącego do wykazania ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem żądanych informacji. Jednocześnie w tym piśmie organ poinformował skarżącego o przedłużeniu terminu załatwienia wniosku do dnia [...] r. Ostatecznie organ udzielił skarżącemu żądanej odpowiedzi co do informacji zawartej w punkcie 2 wniosku, oraz przesłał decyzję odmowną nr [...] co do udzielenia żądanej informacji zawartej w punkcie 5 wniosku, jako że J. S. nie wykazał ważnego interesu publicznego przemawiającego za udzieleniem tej informacji. Organ wskazał, że powyższa decyzja została wydana w terminie, natomiast zwłoka w jej przekazaniu skarżącemu nastąpiła przez błąd techniczny - organ wysłał decyzję skarżącemu w dniu [...] r. za pomocą platformy e-ePUAP, otrzymując komunikat "wysłane", co powodowało przekonanie o dostarczeniu decyzji adresatowi.
Po otrzymaniu skargi na bezczynność organu, kompletując dokumentację sprawy informatyk ustalił, że zamiast wysłania decyzji do skarżącego została ona umieszczona w folderze "robocze". Z tego względu ponownie wysłano decyzję skarżącemu, którą bez wątpienia otrzymał, bo wniósł już od niej odwołanie. Ten fakt również przyczynił się do zaistniałej zwłoki w udzieleniu odpowiedzi. Wobec wyżej wskazanych okoliczności faktycznych i prawnych, jak również biorąc pod uwagę to, że przekroczenie terminu udzielenia odpowiedzi było niewielkie, należy przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, jednak nie w sposób rażący.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] r. wnioskował skarżący.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Natomiast przepis art. 4 ust. 1 powołanej ustawy określa katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, wśród których obok organów administracji publicznej są również wymienione podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).
Bezspornym jest że dyrektora szkoły należy zaliczyć do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej na gruncie wyżej powoływanej ustawy. Żądane natomiast przez skarżącego, w punkcie 2 i 5 wniosku informacje, stanowią informacje publiczne, dotyczą one bowiem gospodarowania mieniem publicznym (informacja publiczna, o którą skarżący wnosił w punkcie 1, 3 i 4 wniosku została udzielona).
Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że organ – pismem z dnia [...] r. – poinformował skarżącego, że żądaną informację w zakresie punktu 2 i 5 wniosku, zakwalifikował jako informację przetworzoną i w związku z tym wezwał skarżącego do wykazania, że żądana (we wskazanych punktach) informacja publiczna jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Jednocześnie organ – na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. – powiadomił skarżącego, że termin załatwienia sprawy został przedłużony do dnia [...] r.
Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (punkt 2 wniosku) została udostępniona skarżącemu na skrzynkę ePUAP w dniu [...] r., zatem już po wniesieniu skargi do Sądu i po upływie terminu określnego w piśmie z dnia [...] r. Również decyzja organu z dnia [...] r., nr 1, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej dotyczącej punktu 5 wniosku, została doręczona skarżącemu – jak sam wskazał organ w odpowiedzi na skargę – "po otrzymaniu skargi". W tym miejscu należy wskazać, że decyzja formalnie sporządzona ale niedoręczona nie załatwia sprawy, bo nie wiąże ani organu ani strony. Niedoręczona decyzja jest aktem nieobowiązującym. Powyższe uprawnia zatem do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności, przy czym – w odniesieniu do wydanej przez organ decyzji – zaznaczyć należy, że oceny stanu bezczynności nie można łączyć z badaniem zgodności z prawem wydanej w sprawie decyzji.
W sytuacji gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej (punkt 2 wniosku) przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd oraz wydaniem (i doręczeniem) decyzji z dnia [...] r., nr [...], postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone.
Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie i załatwienie sprawy dopiero po wniesieniu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że jego działanie nie było zamierzone.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.