Uzasadnienie
UZASADNIEINE
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. M.U-C. i A.C. zwrócili się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] (dalej jako PINB) z wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. uzupełnionego następnie pismami z [...] lutego oraz [...] maja 2020 r.
Na podstawie akt administracyjnych Sąd ustalił następujący stan faktyczny
Wnioskiem z [...] stycznia 2020 r. M.U-C. i A.C. zwrócili się do PINB o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu trwałego wstrzymania budowy i nakazania rozbiórki niezgodnie z prawem budowlanym wzniesionych elementów linii elektroenergetycznej, jak twierdzi się o wartości 110 kV, w [...] od [...] w kierunku [...] i dalej do [...].
W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że jako właściciele działki nr [...], przez którą przebiegała elektroenergetyczna linia napowietrzna, otrzymali w dniu 8 stycznia 2020 r. od wykonawcy E. S.A.., działającego na zlecenie inwestora E. Sp. z o.o., informację, że zamierzone jest prowadzenie prac budowlanych w celu przebudowy dotychczasowej linii elektroenergetycznej. Mimo sprzeciwu skarżących w dniu [...] stycznia 2020 r. rozpoczęto demontaż linii elektroenergetycznej, w tym przewodów przebiegających przez ich działkę nr [...] przy ul. [...] i słupa usytuowanego w pobliżu na działce nr [...].
Natomiast od dnia [...] stycznia 2020 r. prowadzone były prace związane z postawieniem nowego słupa na działce nr [...] z zamiarem poprowadzenia przy jego pomocy przewodów co najmniej przez teren działki nr [...]. Wnioskodawcy zakwestionowali przyjętą kwalifikację wykonywanych prac budowlanych jako przebudowę, wyrażając opinię, że wykonywany w rzeczywistości zakres robót oznacza budowę nowej linii, co z kolei wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.
W związku z w/w wnioskiem organ podjął czynności mające na celu wyjaśnienie okoliczności sprawy. W odpowiedzi na pytanie organu spółka realizująca przedsięwzięcie w mailu z [...] stycznia 2020 r. wyjaśniła, że roboty budowlane stanowiące przebudowę realizowane są w oparciu o dokonane w dniu 25 marca 2019 r. zgłoszenie oraz że roboty te nie wiążą się z wchodzeniem na działkę [...]. Ponadto w notatce z dnia [...] stycznia 2020 r. sporządzonej przez organ na podstawie oświadczenie kierownika robót podano, że działka nr [...] nie jest objęta zgłoszeniem, gdyż zakres prac nie wymagał wejścia na działkę nr [...].
W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. PINB poinformował wnioskodawców o podjętych działaniach i uzyskanych informacjach, dodając, iż z uwagi na powyższe ustalenia brak jest podstaw do podejmowania działań w przedmiotowej sprawie a ewentualne roszczenia, właścicieli działek wynikające z przebiegu linii nad ich gruntem lub szkód wywołanych podczas robót mogą być przedmiotem postępowania przed sądami powszechnymi, a nie są kompetencją nadzoru budowlanego.
W dniu 4 i 12 lutego 2020 r. do organu wpłynęły pisma wnioskodawców stanowiące uzupełnienie wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. Wnioskodawcy zwrócili się o prowadzenie przez organ postępowania, podkreślając, że jako właściciele działki sąsiadującej z działką, na której prowadzona jest inwestycja mają interes prawny. Ponownie podkreślili też, że ich zdaniem przedmiotowe roboty stanowią budowę, gdyż zmianie ulegają parametry słupów, ich bryła i lokalizacja.
W piśmie z [...] lutego 2020 r. PIB poinformował wnioskodawców, że okoliczności sprawy zostały już wyjaśnione i mając na uwadze, że inwestor dokonał zgłoszenia robót nie ma podstaw do stwierdzenia samowoli budowlanej.
Mimo to w piśmie z [...] lutego 2020 r. M.U-C. i A.C. podtrzymali swój wniosek oraz zgłoszone zarzuty i dowody.
Pismem z dnia [...] marca 2020 r. wnioskodawcy złożyli ponaglenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako WINB), zarzucając PINB, że złożony przez nich wniosek nie został dotychczas załatwiony w formie wymaganej prawem.
Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] WINB stwierdził bezczynność i przewlekłość PINB wyznaczając organowi 30-dniowy termin do załatwienia sprawy. Na podstawie przekazanych dokumentów i wyjaśnień WIN stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania oraz bezczynność, gdyż organ do chwili obecnej nie wydał w tej sprawie odpowiedniego rozstrzygnięcia administracyjnego, przy czym według organu przewlekłość nie nosiła znamion rażącego naruszenia prawa. Ponadto WINB wyjaśnił, iż przepisy ustawy Prawo budowlane nie przewidują odrębnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby kwestia wstrzymania robót budowlanych. Art. 50 Prawa budowlanego nie upoważnia do wywiedzenia kompetencji organu nadzoru budowlanego do wydania rozstrzygnięcia o odmowie wstrzymania robót budowlanych i nie ma także podstaw do wydania w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie decyzji, skoro ustawodawca tego nie przewidział, ewentualnie właściwą drogą do zakończenia postępowania w razie stwierdzenia, że nie zachodzą przesłanki do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, zgodnie z art. 50 Prawa budowlanego, jest jego umorzenie.
W dniu 16 kwietnia 2020 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżących.
W piśmie z dnia [...] maja 2020 r. skarżący podnieśli, że postępowanie powinno dotyczyć całości inwestycji objętej zgłoszeniem budowlanym a nie jedynie słupa nr [...] zlokalizowanego na działce sąsiadującej z ich działką.
Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. PINB zawiadomił strony o przedłużeniu prowadzonego postępowania wskazując nowy termin jego zakończenia na [...] sierpnia 2020r. Następnie pismem z [...] czerwca 2020 r. organ zawiadomił strony o oględzinach, których przeprowadzenie wyznaczył na [...] lipca 2020 r.
W skardze skierowanej do tutejszego Sądu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1) art.12 § 2 k.p.a. przez nie wstrzymanie budowy linii energetycznej na działce [...] w czasie choćby tylko z racji braku prawa po stronie inwestora do dysponowania nieruchomością [...] na cele budowlane po myśli art. 4 i art. 30 ust.2 w zw. z art.32 ust.4 pkt.2. Prawa budowlanego
- 2) art.35 § 1 - 2 k.p.a. i 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy nawet w dodatkowym terminie do załatwienia sprawy wyznaczonym postanowieniem WINB z [...] marca 2020 r. w następstwie nikłej aktywności i ograniczenia czynności wszczęcia postępowania do działek [...] z pominięciem pozostałego przedmiotu sprawy wynikającego z zarzutów budowy linii elektroenergetycznej 110 kV w [...] od [...] w kierunku [...] i dalej do [...] bez pozwolenia na budowę i rozbiórkę starej linii jak i bez poszanowania w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art.5 pkt.9 Pr. budów., bo bez zbudowania linii pod powierzchnią na odcinkach kolizyjnych, przy bezczynności władzy architektoniczno-budowlanej, bo bez wniesienia sprzeciwu,
- 3) art. 8 §1 w zw. z art.35 § 1- 2 k.p.a. i 37 § 1 k.p.a., art. 61 § k.p.a. w zw. z art. 227, art. 233, art. 237 § 1 i 238 § k.p.a. przez nie załatwienie w terminie spraw kwalifikujących się do wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku braku interesu prawnego w rozumieniu art.28 k.p.a.,
- 4) art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. i art.37 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezzasadne nie wyznaczenie terminu oględzin ani nie podjęcia innych czynności z powoływaniem się na stan epidemii,
- 5) art.12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. i art.37 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania w następstwie niesprawnego i nieskuteczne działanie organu, brak aktywności organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawcy bez wskazania celu przedłużenia terminu, nie wyznaczanie terminu czynności oględzin z powoływaniem się na stan epidemii ani nie podjęcia innych możliwych czynności np. wizji lokalnej bez udziału stron,
- 6) art.6 i 7 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami o czym świadczą już tylko powyższe zarzuty oraz przez niepodejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w kontekście przywołanych w uzasadnieniu norm Prawa budowlanego np. ustalenia danych techniczno-użytkowych robót budowlanych decydujących o legalności budowy na podstawie zgłoszenia, przyczyn braku budowy bezkolizyjnego rozwiązania w celu załatwienia sprawy w sposób uwzględniający interes społeczny i słuszny interes wszystkich obywateli.
Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o zobowiązanie PINB do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie wniosku skarżących z [...] stycznia 2020r. z uzupełniającymi go dalszymi pismami a do tej pory nie załatwionych oraz o stwierdzenie, że dopuszczenie się bezczynności i (lub) przewlekłego prowadzenia postępowania przez PINB miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżący opisali szczegółowo przebieg postępowania. Skarżący zarzucili organowi, że mimo upływu 5 miesięcy i aktywności skarżących, organ ograniczył się do prowadzenia korespondencji z inwestorem i wykonawcą i zapoznania się z dokumentacją zgłoszeniową. Nadto organ nie wstrzymał wykonywania przedmiotowych robót budowlanych, mimo, że roboty były wykonywane na działce [...] przy braku jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością nr ew. [...] na cele budowlane i faktycznego ich prowadzenia, skoro linię wybudowano od nowa nie tylko na działkach [...], co organ mógł stwierdzić nawet w okresie epidemii bez oględzin z udziałem stron, tylko w drodze wizji lokalnej dokonanej przez pracownika organu i sporządzenia notatki służbowej.
Skarżący podnieśli, iż organ nie przeprowadził żadnych czynności weryfikacyjnych oświadczeń inwestora, choć w kontekście zarzutów skarżących był do tego zobowiązany, np. przedstawienia dokumentacji "przebudowy", nie sprawdził czy pozostaje ona w zgodzie z miejscowym prawem, w tym z uchwałą Rady Miasta nr X/111/07 z dnia 10 lipca 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla Rekreacyjno-Sportowego (które w odniesieniu do terenów, przez które przedmiotowa linia przebiega wskazują, za wyjątkiem działki [...], że na odcinku od [...] do [...] linia energetyczna ma moc 20 kV).
Zdaniem skarżących organ pozostaje w bezczynności, nie załatwił sprawy z wniosku skarżących nawet w dodatkowym terminie przez to, że nie załatwił spraw kwalifikujących się do prowadzenia z urzędu w przypadku braku interesu prawnego rozumieniu art. 28 kpa, bezzasadnie nie wyznaczył terminu oględzin mimo zapowiedzi ani nie podjął innych czynności i bezzasadnie przedłużył termin do załatwienia sprawy bez wskazania celu przedłużenia terminu.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, informując, iż sprawa będąca jej przedmiotem, oznaczona najpierw sygn. [...] a następnie [...] jest prowadzona w związku z przebudową istniejącej linii energetycznej [...] relacji [...] - [...] (roboty wykonane zostały na przełomie miesięcy stycznia i lutego 2020 r.). W uzasadnieniu pisma organ ograniczył się do opisania przebiegu w/w postępowania oraz podejmowanych przez organ czynności.
Według akt sprawy pismem z dnia [...] lipca 2020 r. organ zawiadomił strony, że termin oględzin wyznaczony na [...] lipca 2020 r. ulegnie zmianie na [...] sierpnia 2020 r. Następnie zaś pismem z dnia [...] sierpnia PINB zawiadomił strony o wyznaczeniu nowego terminu zakończenia postępowania – [...] października 2020 r.
Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2475). W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1-4 i 4a p.p.s.a., w tym sensie, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.
Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego określonej w art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 1 p.p.s.a., gdyż zarzucana bezczynność i przewlekłość dotyczy postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z prawem przeprowadzonych robót budowlanych dotyczących elementów linii elektroenergetycznej od [...] w kierunku [...] i dalej do [...].
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3).
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.
Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwanej dalej k.p.a.) przez jego wniesienie (do właściwego organu) stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie.
Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 2655/13, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., II OSK 2367/15, CBOSA).
Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2a p.p.s.a., skoro skarżący przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowali do organu wyższego stopnia (WINB) ponaglenie. Ponaglenie to zresztą zostało uwzględnione przez WINB, który postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. zobowiązał PINB do zakończenia sprawy w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. Przyjąć zatem należy, że skarżący wyczerpali tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.).
W skardze, jak już wspomniano, zarzucono PINB bezczynność i przewlekłość w załatwieniu wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2020 r., uzupełnionego pismami z [...] lutego oraz [...] maja 2020 r., o zbadanie zgodności z prawem robót budowlanych przeprowadzonych w okresie styczeń – luty 2020 r. obejmujących elementy linii elektroenergetycznej, w [...] od [...] w kierunku [...] i dalej do [...].
Przechodząc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wyjaśnić trzeba, że w aktualnym stanie prawnym nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga rozgraniczenia zakresów skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania. Bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.), a przewlekłość jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2).
Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Należy zatem stwierdzić, że bezczynność w tych okolicznościach rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Bezczynność organu administracji publicznej to sytuacja, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żądanych czynności w sprawie lub opieszale prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności.
Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej niezgodnej nie tylko z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również unijnymi standardami dobrej administracji (por. art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Dz.U.UE.C.2007.303.1).
Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w): B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.
Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Przy czym sąd nie jest związany przyjętą przez stronę skarżącą w skardze kwalifikacją wskazującą na bezczynność bądź na przewlekłość postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r., II OSK 2521/13, CBOSA). Stosownie bowiem do przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.
W orzecznictwie wskazuje się, że niezależnie jak formalnie określono przedmiot skargi, sąd ocenia czy w danej sprawie skarga dotyczy bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania, przy czym w postępowaniu może zaistnieć zarówno stan przewlekłego prowadzenia postępowania, jak również bezczynności (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2015 r., II OSK 3141/14, wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2018 r., I FSK 2058/16, CBOSA). Podkreślić należy, iż instytucja bezczynności, jak i przewlekłości postępowania ma na celu ochronę praw podmiotowych jednostki, w tym prawa do rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie.
W świetle powyższych rozważań oraz na podstawie analizy akt sprawy Sąd stwierdził, iż w rozpatrywanej sprawie organ nie dopuścił się bezczynności. Wskazać należy, iż w postanowieniu WINB z dnia [...] marca 2020 r., wydanym po rozpoznaniu ponaglenia skarżących, WINB wyznaczył PINB termin do rozpoznania wniosku M.U-C. i A.C. z dnia [...] stycznia 2020 r. uzupełnionego dwoma pismami z dnia [...] lutego 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w związku z naruszeniem obowiązującego Prawa budowlanego w sprawie robót budowlanych dotyczących linii energetycznej 110 kV [...] w [...] tj. 30 dni. Uwzględnić należy fakt, iż w okresie od [...] marca do [...] maja 2020 r. bieg terminu załatwienia sprawy był zawieszony z mocy ustawy z uwagi na ogłoszenie stanu epidemii z powodu COVID-19 (zgodnie z art. 1 pkt 14 i art. 101 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; Dz. U. poz. 568 ze zm. i art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. poz. 875).
Zatem termin zaczął w istocie biec od 24 maja 2020 r. Przed upływem w/w 30-dniowego terminu organ, zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 36 k.p.a., poinformował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, uzasadniając to koniecznością przeprowadzenia oględzin i końcowego rozstrzygnięcia sprawy oraz wyznaczył nowy termin zakończenia postępowania – [...] sierpnia 2020 r. Zawiadomienie o oględzinach organ skierował do stron 25 czerwca 2020 r., wyznaczając je na dzień [...] lipca 2020 r., potem jednak zawiadomieniem z [...] lipca 2020 r. organ przesunął termin oględzin na [...] sierpnia 2020 r. Ostatecznie przed upływem wyznaczonego w zawiadomieniu z [...] czerwca 2020 r. terminu, mianowicie w dniu 17 sierpnia 2020 r. organ, ponownie zgodnie z art. 36 k.p.a., zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, wyznaczając nowy termin zakończenia postępowania na dzień [...] października 2020 r. Mając zatem na uwadze, że organ informując każdorazowo strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie z podaniem nowego terminu zakończenia postępowania, spełnił obowiązek określony w art. 36 k.p.a., a z kolei wskazany przez PINB termin zakończenia postępowania ([...] października 2020 r.) jeszcze nie upłynął, Sąd uznał, iż brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie bezczynności PINB w niniejszym postępowaniu.
Natomiast analiza akt sprawy zdaniem Sądu wskazuje, iż postępowanie PINB cechuje przewlekłość w prowadzeniu przedmiotowego postępowania. Zgodzić należy się ze skarżącymi, iż organ mimo upływu kilku miesięcy od dnia złożenia wniosku przez skarżących, wyłączając okres zawieszenia z mocy ustawy, o którym mowa była powyżej, wzbraniał się przed wszczęciem postępowania (dokonał tego [...] kwietnia 2020 r. po wydaniu przez WIB postanowienia z [...] marca 2020 r.), stojąc na stanowisku, iż uzyskane przez organ informacje od inwestora i wykonawcy inwestycji są wystarczające i udzielenie w tym zakresie stronie wyjaśnień w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. nie wymaga podejmowania dalszych czynności.
Z kolei po zakończeniu okresu zawieszenia z uwagi na COVID-19, organ najpierw opieszale wyznaczył termin oględzin, gdyż dokonał tego 25 czerwca 2020 r., mimo że 16 czerwca 2020 r. zawiadomił strony o niezakończeniu sprawy w terminie i przedłużeniu terminu rozpoznania sprawy do [...] sierpnia 2020 r., wskazując jako przyczynę właśnie konieczność przeprowadzenia oględzin nieruchomości (działki nr [...] w związku z przebudową istniejącej linii [...] relacji [...]. Następnie zaś organ przesunął termin oględzin z [...] lipca 2020 r. na [...] sierpnia 2020 r., nie wskazując przy tym na żadną konkretną, obiektywną okoliczność uzasadniającą zmianę terminu. Późniejsze przeprowadzenie oględzin skutkowało w konsekwencji tym, iż organ ponownie nie mógł zakończyć postępowania i zmuszony był przesunąć kolejny raz termin zakończenia sprawy na [...] października 2020 r. W tych okolicznościach uznać należało działanie organu za nieefektywne i przedłużające postępowanie bez racjonalnego uzasadnienia.
Organ mógł bowiem niektóre czynności jak np. oględziny przeprowadzić już wcześniej, mógł także rzetelnie zgromadzić potrzebną do rozpoznania sprawy dokumentację, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności sprawy i zakończenia postępowania. Dodać należy, iż WINB wcześniej także stwierdził wystąpienie opisanych trudności, uwzględniając ponaglenie skarżących i orzekając postanowieniem m.in. o przewlekłości postępowania organu. Wskazać trzeba, że stan przewlekłości postępowania organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania.
Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do załatwienia wniosku skarżących z dnia [...] stycznia 2020 r., uzupełnionego pismami z [...] lutego oraz [...] maja 2020 r., w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy mając na względzie, że taki termin będzie wystarczający do zgromadzenia i przeanalizowania niezbędnego materiału dowodowego umożliwiających zakończenie postępowania (pkt I wyroku). Organ winien mieć na uwadze, że wniosek skarżących z dnia [...] stycznia 2020 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego uzupełniony w toku postępowania kolejnymi pismami w sprawie z ([...] lutego oraz [...] maja 2020 r.) dotyczy w istocie rzeczy tego samego przedmiotu, tj. przebudowy istniejącej linii [...] relacji [...].
Zdaniem Sądu przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, (por. wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17; CBOSA).
W niniejszej sprawie organ prowadził postępowanie, dokonywał pewnych czynności, choć niejednokrotnie opieszale, niesprawnie i nie uzasadniając tego obiektywnymi okolicznościami. Jednak Sąd uwzględnił okoliczność, iż postępowanie zainicjowane zostało w istocie w styczniu 2020 r. i wyłączając okres wspomnianego zawieszenia z mocy ustawy, okres jego prowadzenia nie przekracza ram czasowych uzasadniających przyjęcie, iż przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W przedmiocie kosztów Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł (pkt III wyroku).