Uzasadnienie
R.K. (dalej: skarżący), pismem z dnia [...] listopada 2023 r., skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej (dalej: organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych w zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji,
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji, poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek,
- 3) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.) w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji wskutek udostępnienia informacji innych od objętych zakresem wniosku.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w dniu 22 października 2023 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej poprzez platformę ePUAP wniosek o udostępnienie informacji o następującej treści: "publikacje w Biuletynie Informacji Publicznej oraz zawiadomienie w sposób wymieniony lub przesłanie przy użyciu poczty elektronicznej pod adres: [...] w zakresie:
- • zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2022 sporządzone w szczególności w oparciu o ewidencję zobowiązań/wydatków, zawierającego co najmniej dane w zakresie (i) data zawarcia umowy, (ii) przedmiot umowy, (iii) podmiot, z którym zawarto umowę, (iv) wartość umowy, (v) okres obowiązywania umowy, (vi) komórkę z jakiej działalnością wiąże się zawarcie umowy, (vii) numer NIP/REGON/KRS w przypadku przedsiębiorców ewentualnie:
- • kopie treści (skan) umów cywilnoprawnych zawartych w roku 2022 zarejestrowanych w ewidencji zobowiązań/wydatków. Oczekuje zachowania w oznaczeniach kontrahentów imion i nazwisk".
Skarżący zaznaczył, że termin do udostępnienia przedmiotowej informacji upłynął, zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., po 14 dniach od złożenia wniosku. Pomimo upływu tego terminu podmiot zobowiązany, do którego skierowano wniosek, nie udzielił jakiejkolwiek odpowiedzi. To – zdaniem skarżącego - czyni skargę zasadną i konieczną.
Odpowiadając na skargę organ wyjaśnił, że wniosek o udzielenie informacji publicznej, dotyczącej sporządzenia, zestawienia umów cywilnoprawnych zawartych przez Bibliotekę w 2022 r., został wysłany przez skarżącego w dniu 22 października 2023 r. na adres skrzynki ePUAP Miejskiej Biblioteki Publicznej. Niestety z powodu licznych obowiązków związanych z tworzeniem projektu budżetu na rok 2024, dużej ilości działań bibliotecznych związanych z organizacją imprez, realizacją i rozliczaniem projektów grantowych i wyjazdów związanych z obowiązkowymi szkoleniami związanymi z projektami, a także niedyspozycją związaną z chorobą dyrektora, wniosek nie został odebrany w terminie i upłynęło ustawowe 14 dni na ustosunkowanie się do pisma skarżącego. Wniosek został odebrany w dniu 4 grudnia 2023 r., już ze skargą na bezczynność.
Organ nadmienił, że jest niewielką biblioteką, w której większość pracy administracyjnej związanej z kontaktami zewnętrznymi, w tym także obsługa skrzynki ePUAP spoczywa na barkach dyrektora. Na swoje usprawiedliwienie organ dodał także, że biblioteczny kontekst skrzynki ePUAP wykorzystywany jest kilka razy w roku do wysyłania sprawozdań. Nikt inny oprócz skarżącego jak dotąd na ten adres nie pisał. Pierwszą korespondencję organ dostał właśnie w tym roku od skarżącego. Dlatego brak mu nawyku sprawdzania tego adresu i dlatego nie odebrał w porę wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nieudostępnienie informacji nie było więc celowe ani zamierzone a wynikało z nieodebrania w porę wniosku. Organ zaznaczył, że informacja została wysłana do wnioskodawcy w dniu 6 grudnia 2023 r. jedną z dróg wskazaną we wniosku, tj. na adres skrzynki mailowej [...]. Wraz z informacją wysłano przeprosiny i prośbę o wycofanie skargi na bezczynność organu z uzasadnieniem powodu powstania takiej sytuacji.
Niestety wnioskodawca nie wyraził chęci współpracy w wyżej opisanej sprawie i nie odpowiedział na maila, czyli podtrzymał swoją decyzję o skardze, mimo uzyskania informacji publicznej o którą wnioskował.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W przypadku skarg na bezczynność kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.
Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Skarga w sprawie niniejszej dotyczy bezczynności organu – Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, o którą pismem z dnia [...] października 2023 r. wnioskował skarżący.
Przystępując do merytorycznych rozważań wskazać należy, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.
Przedmiotem skargi jest bezczynność organu w udostępnieniu skarżącemu informacji określonej we wniosku z dnia [...] października 2023 r., dotyczącej umów cywilnoprawnych zawartych przez organ w 2022 r. Jako że zakresem u.d.i.p. objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym, informację publiczną stanowi również treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego. Podsumowując zatem powyższe rozważania należy stwierdzić, że wniesione przez skarżącego żądanie stanowiło bezspornie udostępnienie informacji publicznej i co do zasady podmiot miał obowiązek jej udostępnienia.
Informacja publiczna będąca przedmiotem żądania (wniosek z dnia [...] października 2023 r.) została udostępniona skarżącemu drogą mailową na adres wskazany we wniosku, pismem z dnia [...] grudnia 2023 r., zatem już po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (pismo z dnia [...] listopada 2023 r. stanowiące skargę nadano drogą mailową w dniu 16 listopada 2023 r.) i po upływie czternastodniowego przewidzianego przez ustawodawcę terminu, co uprawnia do przyjęcia, że na dzień złożenia skargi organ pozostawał w bezczynności.
W tym miejscu wskazać należy na ugruntowany w judykaturze pogląd, iż do obowiązków organu administracji publicznej należy takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej czy systemów informatycznych organu aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2017 r., I OSK 613/17; z dnia 19 maja 2017 r., I OSK 61/17; z dnia 15 marca 2017 r., I OSK 1729/15 oraz postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r., I OSK 1968/15; z dnia 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. postanowienie NSA z dnia 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15).
Tym samym należy przyjąć, że wniosek został skutecznie złożony w dniu 22 października 2023 r. i od tego dnia biegł termin do udostępnienia informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie informacja publiczna została udostępniona dopiero po wniesieniu skargi (w dniu 6 grudnia 2023 r.), nie ulega zatem wątpliwości, że w dniu wpływu skargi do organu pozostawał on w bezczynności. W sytuacji jednak gdy zarzucany stan bezczynności ustał po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd, postępowanie sądowoadministracyjne, w części obejmującej zobowiązanie do załatwienia sprawy, o jakim mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W analizowanej sprawie wobec udzielenia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej przed rozpoznaniem sprawy przez Sąd, postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zostało umorzone.
Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują, że załatwienie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nastąpiło z przekroczeniem terminów określonych w art. 13 u.d.i.p., jednakże w ocenie Sądu naruszenie przepisów prawa nie miało rażącego charakteru, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie.
Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). W ocenie Sądu, nierozpatrzenie wniosku skarżącego w ustawowym terminie i udzielenie odpowiedzi dopiero po wniesieniu skargi, nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa. Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że jego działanie nie było zamierzone.
O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się wpis sądowy w kwocie 100 zł.
Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
SWSA Michał Ruszyński SWSA Grażyna Staniszewska SWSA Krzysztof Rogalski