Uzasadnienie
- 1. Wnioskiem z dnia [...] maja 2019 r. M.B. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji z pisemnym wnioskiem o wydanie mu niepotwierdzonych kserokopii tak opisanych dokumentów:
- - "pisma UMiG w sprawie [...] z marzec-kwiecień 2014, skierowanego do KPP",
- - "notatki służbowej [...] z dn. [...].04.2014",
- - "kopi potwierdzających próbę kilkukrotnego nie zastania mnie (wnioskującego) w domu, data i godzina (notatki urzędowej podjętej interwencji, działania służbowego, wpisu zgłoszeń, zapisu w notatniku służbowym etc.)",
- - "wskazania podstawy prawnej podjętych czynności służbowych" (k.10 akt administracyjnych).
Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. organ odmówił skarżącemu udostępnienia żądanego pisma UMiG powołując się na jego brak z uwagi na zniszczenie korespondencji tego okresu (tzw. wybrakowanie w dniu 13 kwietnia 2018 r.), wskazując jednocześnie, że dokument ten posiada jego twórca, czyli Gmina.
W tym samym piśmie skarżący w odniesieniu do żądania dotyczącego czynności służbowych podejmowanych przez funkcjonariuszy jednostki Policji został wezwany do sprecyzowania o jakie czynności, miejsce i czas mu chodzi i wykazania interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu tych faktów (k.10 verte). Na wezwanie to skarżący nie udzielił odpowiedzi.
- 2. Wnioskujący odrębnie od niniejszego trybu wniósł skargę na nieudzielenie mu odpowiedzi w trybie administracyjnym, którą organ uznał za niezasadną (k.12).
- 3. W skardze złożonej do tutejszego sądu M.B. podniósł, że jego wniosek z dnia [...] maja 2019 r. był precyzyjny i prosty. Do dnia dzisiejszego nie otrzymał odpowiedzi, mimo że ma do żądanych informacji pełne prawo. Skargę tę błędnie złożył zamiast bezpośrednio do sądu administracyjnego - za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które przekazało ją do właściwego sądu.
- 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc, że z uwagi na fakt poinformowania skarżącego o tym, iż pismo, o które wnosi znajduje się wyłącznie w posiadaniu Gminy, a także, iż wniosek o udostępnienie pozostałych informacji zawiera braki uniemożlwiające przyporządkowanie wniosku do konkretnych dokumentów, wobec braku ich uzupełnienia należy uznać, że organ nie pozostawał w jakiejkolwiek bezczynności.
Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje
5. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem wykonywana jest przed sądy administracyjne na podstawie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
6. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 tej ustawy. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.
Rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi i sformułowanymi w niej wnioskami, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.
7. W przedmiotowym postępowaniu zaskarżeniu podlegała bezczynność związana z udostępnieniem informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej u.d.i.p.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje, jak już wyżej wspomniano, również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskania tak rozumianej informacji publicznej przysługuje zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu.
8. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przez informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.
W myśl art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są między innymi władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Bez wątpienia organy policji, której ustrojowe zadania i strukturę określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 161) mieszczą się w zakresie podmiotowym ustawy informacyjnej i jako organy władzy publicznej zobowiązane są do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W rozpatrywanej sprawie Komendant Powiatowy Policji jest zatem podmiotem wykonującym zadania publiczne, a więc podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, jeśli ją posiada (art. 4 ust. 3 pkt 1 u.d.i.p.).
9. Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy informacyjnej nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Przepisy ustawy nakładają na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).
Podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań:
- - udzielić informacji publicznej;
- - odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej;
- - udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania.
- 10. Odnosząc powyższe ramy prawne do stanu faktycznego kontrolowanej sprawy należy wskazać, że organ nie zrealizował właściwie obowiązków wynikających z ustawy i choć nie dotyczy to całego wniosku, to co do zasady wyczerpuje zarzut bezczynności w jego rozpatrywaniu. Mianowicie, co łatwo ustalić porównując wniosek z treścią odpowiedzi, organ w ogóle nie zajął się wskazanym w we wniosku żądaniem udostępnienia "notatki służbowej [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r.". O tym dokumencie nie ma mowy ani w odpowiedzi organu z dnia [...] czerwca 2019 r., ani w późniejszych pismach, łącznie z odpowiedzią na skargę. W tym zakresie nie można mówić o braku precyzyjności wniosku, a inne okoliczności uniemożliwiające udostępnienie tego dokumentu (w tym przede wszystkim to czy takowy w ogóle istnieje i jest w posiadaniu organu) wymagały jednoznacznego wskazania w odpowiedzi i to udzielonej w ciągu czternastu dni od dnia wpływu wniosku. Ta kwestia ewidentnie przesądza o tym, że organ na dzień wniesienia skargi i orzekania nadal pozostawał w bezczynności co do załatwienia całości wniosku.
- 11. Wskazać należy, że załatwienie wniosku w zakresie pytania dotyczącego czynności służbowych również nie jest właściwe. Skarżący pytał się bowiem dość precyzyjnie o te czynności i jasne jest, że skoro sam podaje, iż nie był wtedy w domu, to nie mógł znać ich konkretnych okoliczności (daty, powodu itp.). W odpowiedzi na skargę organ zasłania się tym, że udostępnienie pozostałych informacji zawiera braki uniemożlwiające przyporządkowanie wniosku do konkretnych dokumentów, ale nie jest to tłumaczenie odpowiadające treści udzielonej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. W niej jest bowiem tylko wskazanie obowiązku sprecyzowania wniosku i żądanie wykazania interesu prawnego.
Jest to żądanie bezpodstawne, a przynajmniej nie wykazane, bowiem konieczność ujawnienia i wykazania powodów żądania udostępnienia informacji publicznej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, zachodzi tylko w przypadku żądania udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W pozostałych przypadkach ani ustawa o dostępie do informacji publicznej, ani też żadne inne przepisy nie wymagają od wnioskodawcy ujawniania motywów wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co oznacza, że motywy te nie mają znaczenia i nawet w razie ich ujawnienia nie mogą być podstawą do odmowy udostępnienia informacji publicznej.
Jeśli zatem czynności podejmowanych przez funkcjonariuszy jednostki, o których pisał skarżący we wniosku, było tak wiele, że organ nie mógł ustalić, o jakie konkretnie chodziło albo ich udostępnienie wymagałoby wytworzenia nowej informacji, to rzeczą organu jest to opisać tak, by strona wnioskująca mogła poznać stan rzeczy i zareagować stosownie do okoliczności (pomijając już kwestie niestosowania do procedury udostępniania informacji publicznej, poza przypadkami decyzji, kodeksu postępowania administracyjnego). Procedując zgodnie z prawem organ powinien był albo udostępnić te informacje, albo nie udostępnić podając konkretną tego przyczynę np. brak informacji, ewentualnie jeśli stan faktyczny wskazywałby na konieczność przetworzenia takiej informacji, stosownie do art. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wskazać konkretne okoliczności dotyczące tego przetworzenia i dopiero na tej podstawie domagać się wykazania interesu prawnego od wnioskodawcy.
12. Natomiast prawidłowo załatwiono, co zostało bez wątpienia wykazane, pierwsze żądanie wniosku dotyczące pisma UMiG. Organ nie posiadający danego dokumentu, po wykazaniu tego faktu, nie jest zobowiązany do jego udostępnienia. Bez znaczenia jest to, z jakich przyczyn dokument ten nie był już w posiadaniu organu.
Podobnie organ nie miał obowiązku udzielić odpowiedzi na czwarte żądanie wniosku (wskazanie podstawy prawnej podjętych czynności). Pojęcie informacji publicznej dotyczy faktów, stanu określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacje publiczne odnoszą się do pewnych danych, a nie argumentów prawnych i nie służą wykazywaniu, a tym bardziej kwestionowaniu podstaw prawnych podejmowanych czynności. Przykładowo informacją publiczną może być notatka z jakiejś czynności lub zdarzenia, może być nią też decyzja, jeżeli te dokumenty istnieją i zawierają informacje publiczne, ale informacją publiczną nie jest informacja, którą organ miałby sporządzić w celu odpowiedzi na żądanie wskazania stronie podstawy prawnej swojego działania.
W tym zakresie, czyli co do żądań wniosku pierwszego i czwartego, skarga jest bezzasadna.
- 13. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Ponieważ organ nie załatwił całego wniosku w sposób zgodny z prawem należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r., rozumianej jako niezałatwienie całej sprawy w terminach wynikających z art. 13 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. Stąd też należało na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. orzec jak w pkt I wyroku, przy czym w stanie sprawy przez obowiązek załatwienia wniosku we wskazanym terminie należy rozumieć konieczność zgodnego z prawem załatwienia tylko żądania drugiego i trzeciego wniosku.
Oceniając z urzędu charakter tego naruszenia prawa należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że połowę żądań wniosku organ załatwił zgodnie z prawem, a co do pozostałej części pozostawał w błędnym przekonaniu co prawidłowości swojego działania. Nie można zatem uznać, że bezczynność organu nosiła znamiona świadomego i celowego przekroczenia obowiązującego porządku prawnego, nawet jeśli termin na udostępnienie informacji publicznej został przekroczony. Stąd też należało uznać, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono w pkt II wyroku.