Uzasadnienie
P.W. (dalej: skarżący) drogą elektroniczną w formie wiadomości e-mail złożył do Dyrektora Niepublicznego Językowego Przedszkola [...] (dalej: organ) wniosek o udzielenie informacji publicznej poprzez udostępnienie: 1. wszelkich dokumentów związanych z opracowaniem zmiany Statutu Językowego Przedszkola, który wszedł w życie z dniem [...].07.2022 r. W szczególności: procedur, decyzji, protokołów, wniosków, nowelizacji oraz potwierdzenia spełnienia wymaganych prawem czynności w szczególności zgłoszenia do organów właściwych, 2. informacji na czyj wniosek nastąpiła zmiana Statutu Językowego Przedszkola, który wszedł w życie z dniem [...].07.2022 r., oraz udostępnienie treści tego wniosku, 3. decyzji organów właściwych związanych ze zmianą Statutu Językowego Przedszkola, który wszedł w życie z dniem [...].07.2022 r.
Wniosek został złożony przez skarżącego w dniu 22 lipca 2022 r. jako wiadomość e-mail, na adres poczty elektronicznej organu, uwidoczniony na stronie internetowej.
Następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2022 r., które do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęło w dniu 7 listopada 2022 r., skarżący wniósł skargę na bezczynność organu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2022 r. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej, przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902, dalej: u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, przez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Stawiając powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia [...] lipca 2022 r., 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania, według norm przepisanych.
Uzasadniając skargę skarżący wskazał, że w dniu 22 lipca 2022 r. złożył wniosek o udostępnienie ww. informacji publicznych i pomimo upływu 14 dni od dnia złożenia wniosku organ nie udzielił jakiekolwiek odpowiedzi.
W odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że skarżący przesłał e-maila z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w dniu 22 lipca 2022 r. E-maila powyższego nie można było jednak odczytać, ponieważ zapisał się on w wiadomościach elektronicznych spam. Organ wskazał ponadto, że wniosek wpłynął do niego w okresie kiedy przedszkole było nieczynne z powodu przerwy wakacyjnej ([...].07.2022 r. do [...].08.2022 r.), a osoba pełniąca funkcję prezesa fundacji prowadzącej przedszkole była na urlopie. Organ wskazał ponadto, że o korespondencji od skarżącego dowiedział się w dniu 11 sierpnia 2022 r., w momencie otrzymania drugiego e-maila o złożeniu skargi na bezczynność. Po otrzymaniu tej wiadomości - jak wyjaśnił – organ, w dniu 17 sierpnia 2022 r. przesłał skarżącemu wszelkie informacje o które prosił w korespondencji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
W przypadku skierowania pisemnego wniosku o udzielenie informacji publicznej podmiot, do którego wniosek taki został skierowany, może dokonać następujących działań: udzielić informacji publicznej, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą okoliczności wyłączające możliwość jej udzielenia w formie czynności materialno-technicznej; poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstawy w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że organ nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje inny tryb udzielenia informacji, niż ten, w którym strona się zwróciła (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); odmówić udostępnienia informacji lub umorzyć postępowanie, w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 stosownie do treści art. 16 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; może również odmówić w drodze decyzji udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art.
- 3. Przy czym działań tych należy dokonać w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z u.d.i.p. (art. 13 u.d.i.p.).
Jednocześnie w tym miejscu należy wyjaśnić, że prawo do informacji publicznej, nie ma charakteru bezwzględnego. Zgodnie bowiem z art. 5 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).
Wskazać trzeba, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, iż dla prawidłowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej niezbędne jest uprzednie przesądzenie, czy żądana informacja jest w ogóle informacją publiczną, a adresat wniosku należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udzielenia takiej informacji (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).
W sprawie nie wzbudziło ani sporu między stronami, ani wątpliwości Sądu, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych, o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ww. ustawy.
Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m.in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne (np. fundacje) lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto okolicznością niebudzącą wątpliwości jest to, że przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2082) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym.
W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że to na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie - poprzez udzielenie całości wnioskowanej informacji, poprzez powiadomienie pismem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, względnie poprzez udzielenie odpowiedzi o braku posiadania żądanej informacji z podaniem tego przyczyny. W przypadku, gdy zachowanie adresata wniosku odpowiada któremuś z rodzajów wymienionych zachowań, oddala skargę. W przypadku odpowiedzi negatywnej – zobowiązuje adresata wniosku do jego załatwienia, nie wskazując w jaki sposób ma to zostać dokonane (wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., I OSK 1111/18, CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się również, że udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 marca 2021 r., II SA/Bk 18/21, CBOSA).
Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W doktrynie i orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że "informację publiczną" stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. informacje o majątku, jakim dysponują, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. f u.d.i.p.), oraz informacje o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p. (a więc o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącego z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit a – c).
Informacja publiczna w rozumieniu u.d.i.p. i Konstytucji RP to informacja dotyczącą sfery spraw publicznych niezależnie od struktury prawnej i przedmiotu działalności podmiotu, którego owe sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2019 r., I OSK 2594/17, CBOSA).
Nie przesądzając w rozpoznawanej sprawie o walorze żądanych informacji, stwierdzić należy, że odpowiedź organu udzielona skarżącemu w dniu 17 sierpnia 2022 r., była niewystarczająca. Wskazać bowiem należy, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. składał się z 3 punktów. W punkcie 1 wniosku skarżący zwrócił się o udostepnienie "wszelkich dokumentów związanych z opracowaniem zmiany Statutu Językowego Przedszkola, który wszedł w życie z dniem [...].07.2022 r. (w szczególności: procedur, decyzji, protokołów, wniosków, nowelizacji oraz potwierdzenia spełnienia wymaganych prawem czynności w szczególności zgłoszenia do organów właściwych)", w punkcie 2 o udostępnienie "informacji na czyj wniosek nastąpiła zmiana Statutu Językowego Przedszkola, zaś w puncie 3 o udostępnienie "decyzji organów właściwych związanych ze zmianą Statutu Językowego Przedszkola [...]". Tymczasem organ w dniu 17 sierpnia 2022 r. poinformował skarżącego (drogą e-mailową), iż "Statut Językowego Przedszkola został przyjęty zgodnie z Ustawą o Fundacjach oraz wewnętrznymi uregulowaniami zawartymi w Statucie Językowego Przedszkola.
Zmiana Statutu wynika z wprowadzonych zmian w Ustawach i Rozporządzeniach o zdalnym nauczaniu orz zmianie adresu Fundacji, co nie ma bezpośredniego wpływu na całokształt stanowionego Statutu. W związku z pełnieniem funkcji Prezesa Fundacji będącego Organem prowadzącym Przedszkole podejmuje decyzje wynikające z uregulowań i bieżących potrzeb". Organ przesłał także skarżącemu skan Statutu Przedszkola. Uznać zatem należało, że we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie organ nie załatwił wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. przez udzielenie informacji lub odmowę jej udzielenia wyrażoną w odpowiedniej procesowo formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Organ bowiem nie udzielił odpowiedzi na konkretne pytania sformułowane we wniosku.
Jak już powyżej wskazano, zarówno udzielenie informacji niepełnej, jak i niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. O braku bezczynności w załatwieniu sprawy, jak podkreśla się w orzecznictwie, nie może przesądzać jakakolwiek odpowiedź zredagowana przez adresata wniosku. Nie do zaakceptowania jest bowiem stanowisko, że niezależnie od treści i formy udzielonej odpowiedzi, jakikolwiek przejaw działania ze strony podmiotu zobowiązanego w sprawie udzielenia informacji wyklucza zarzut bezczynności (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 29 maja 2020 r., IV SAB/Wr 207/19). W rozpoznawanej sprawie stan bezczynności organu nie ustał po wniesieniu skargi, ani na dzień orzekania.
W tym miejscu należy odnieść się do twierdzeń organu, że wniosek skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r. trafił do folderu spam. Z dołączonego do skargi wydruku z poczty elektronicznej skarżącego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został wysłany na prawidłowy i aktualny e-mail podmiotu zobowiązanego ([...]). Bez wątpienia obowiązkiem organu jest taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań. Dlatego też, skoro strona skarżąca przesłała wniosek o udostępnienie informacji publicznej na podany przez organ do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej, to oznacza, że obowiązkiem tego organu było odebranie tej wiadomości i udzielenie na nią odpowiedzi w terminie i w sposób określony w przepisach u.d.i.p.
Skarżący miał prawo działać w zaufaniu do władzy publicznej i oczekiwać, że skoro organ podaje do publicznej wiadomości adres swojej poczty elektronicznej, to będzie odbierał e-maile skierowane na ten adres. W konsekwencji ryzyko nieodebrania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej e-maila, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej obciąża ten organ, a nie podmiot składający wniosek i świadczyć może jedynie o wadliwej organizacji pracy organu lub nieprawidłowym skonfigurowaniu jego poczty elektronicznej (zob. postanowienia NSA z dnia: 10 września 2015 r., I OSK 1968/15, 5 listopada 2015 r., I OZ 1414/15 i 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15, CBOSA). W takiej sytuacji, jak przyjmuje się w orzecznictwie, wystarczającym dowodem wysłania wiadomości zawierającej wniosek o informację publiczną, jest wydruk z poczty elektronicznej nadawcy (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2016 r., I OSK 1924/16).
W konsekwencji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2022 r., w terminie czternastu dni od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem.
Jednocześnie Sąd stwierdził, iż bezczynność organu nie była jednak rażąca. Należy podkreślić, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ terminów załatwienia sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA).
W świetle okoliczności sprawy Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi z urzędu grzywny, czy przyznania na rzecz strony skarżącej od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego zasądzony od organu na rzecz skarżącego obejmuje uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).