Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SAB/Go 22/18

Uzasadnienie

1. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w załatwieniu jego wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r. dotyczącego udostępnienia informacji publicznej. W skardze wniósł o nakazanie organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 20 czerwca 2016 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej, na który nie otrzymał odpowiedzi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że wniosek został załatwiony w dniu 18 sierpnia 2016 r., bowiem wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. nie dotarł na adres poczty mailowej Urzędu. Mail od skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej nie znalazł się nawet w folderze spam.

Na wezwanie Sądu o przedstawienie aktualnego stanowiska w sprawie, w piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. skarżący oświadczył, że wobec udzielenia żądanej informacji publicznej, cofa skargę w zakresie nakazania udostępnienia informacji publicznej oraz w zakresie przyznania określonej sumy pieniężnej, natomiast w pozostałym zakresie skargę podtrzymuje.

Podtrzymując skargę podniósł, że nie może ponosić konsekwencji negatywnego działania systemu informatycznego organu. Skarżący wykazał, że wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony skutecznie, nie został on zwrócony przez system elektroniczny organu.

2. Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że nie budzi wątpliwości, że żądana informacja jest informacją publiczną, a Starosta był organem obowiązanym do jej udostępnienia. Podkreślił, że po udzieleniu informacji oraz cofnięciu części żądań skargi sporną okolicznością pozostawało jedynie, czy organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku co wymaga stwierdzenia, czy wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r. dotarł do organu.

Zdaniem sądu wojewódzkiego ciężar wykazania, że wniosek w postaci elektronicznej (emaila) został skutecznie złożony obciąża wnioskodawcę. Konsekwencje wyboru uproszczonej formy wniosku, jak wniosek ustny czy w formie elektronicznej bez potwierdzenia odbioru, czy bez korzystania z systemu ePUAP w sytuacji, gdy organ wskazuje, że wniosku w ogóle nie otrzymał obciążają wnioskodawcę. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazał, że wniosek doręczył organowi ani nawet wykazywać się nie starał, chociaż z odpowiedzi na skargę znał stanowisko organu, który zaprzecza, aby wniosek o udzielenie informacji publicznej otrzymał. Z uwagi na fakt, że organ wyraźnie zaprzeczył, aby otrzymał wniosek, a skarżący nie wykazał, że wniosek skutecznie został przez niego do organu złożony nie można uznać, że organ pozostawał w bezczynności na dzień złożenia skargi. Wniosek bowiem nie został mu skutecznie doręczony. Tym samym skarga na bezczynność nie była uzasadniona i podlegała oddaleniu.

1. 3. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia z wnioskiem o jego uchylenie wniósł K.K. podnosząc zarzuty naruszenia:
2. – art. 3 § 11 p.p.s.a., art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c., art. 231 k.p.c. oraz art. 233 § 1 k.p.c. – przez wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodne zaprzeczenia faktu doręczenia wiadomości e-mail skarżącego do organu, pomimo uznania za prawdziwy faktu wysłania tej wiadomości, który to fakt pociąga za sobą domniemanie skutecznego jej doręczenia.
3. – naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej udostępnił ją z naruszeniem ustawowego terminu.
4. – naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – przez oddalenie skargi w zakresie wniosku o nakazanie udostępnienia informacji publicznej i o przyznanie do organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, podczas gdy postępowanie w tym zakresie winno było być umorzone.
5. – naruszenia prawa materialnego - art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej – przez przyjęcie, że dla skutecznego złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej składanego z użyciem poczty elektronicznej konieczne jest nadanie go z użyciem opcji "potwierdzenia doręczenia", podczas gdy ustawa o dostępie do informacji publicznej takiego wymogu nie formułuje.
6. 4. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 750/17) Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony wyrok przekazując sprawę do ponownego rozpoznania sądowi wojewódzkiemu.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie podziela poglądu (oceny prawnej) wyrażonej w zaskarżonym wyroku. Artykuł 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., powoływana dalej również jako u.d.i.p.) oraz inne przepisy ustawy nie określają w jakiej formie powinien zostać złożony wniosek i dopuszczalne jest wykorzystanie każdego środka komunikacji do przedstawienia swojego żądania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nie posługująca się podpisem elektronicznym może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek skierowany został do określonego adresata. W innej sytuacji jest organ czy też podmiot nie będący organem, a zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Z reguły dysponuje on profesjonalną kadrą informatyczną, której zadaniem jest takie zorganizowanie systemu komunikacji internetowej, aby informacje wysyłane pod adres elektroniczny były w sposób właściwy odbierane.

Uznanie, że twierdzenie adresata wniosku, iż wniosku takiego nie otrzymał wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby wnioskodawcę, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji, że ciężar wykazania, iż wniosek złożony został skutecznie obciąża wnioskodawcę. Oddalenie skargi oparte na założeniu, że organ nie pozostawał w bezczynności ponieważ nie otrzymał wniosku o udzielenie informacji publicznej uznał za niezasadne. Z tych względów zaskarżony wyrok został uchylony a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.). Wskazano, że rozpoznając sprawę ponownie Sąd I instancji winien wziąć pod uwagę to, że wnioskodawca cofnął częściowo skargę i orzec w pozostałym zakresie zgodnie z art. 149 p.p.s.a.

Stanowiska stron po orzeczeniu kasacyjnym nie uległy zmianie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl przepisów art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.;cytowanej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4 a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

6. Omówienie dalszych kwestii wymaga podkreślenia, że niniejsza sprawa kontrolowana jest w warunkach związania orzeczeniem sądu kasacyjnego. Szczególnie organowi, który podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny.

Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej (art. 190 w zw. z art. 153 i 193 p.p.s.a.) wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Ponieważ w sprawie nie zaszły okoliczności uprawniające do odstąpienia od wskazanego związania determinuje ono kierunek niniejszego rozstrzygnięcia.

7. W sprawie jest to przesądzone, zresztą nie budziło to wątpliwości, że wniosek spełniał kryteria przedmiotowe i podmiotowe wymagane ustawą o dostępie do informacji. Jasne jest również, że informacja została udzielona a zatem wniosek został załatwiony w całości.

Sporną w sprawie kwestię prawidłowości złożenia wniosku do adresata rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny, który przesądził, że wniosek z dnia [...] grudnia 2015 r. dotarł skutecznie do organu. Przytaczanie okoliczności już rozstrzygniętych i opisanych w części sprawozdawczej uzasadnienia należy uznać za zbędne. Z oceny prawnej przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika jednoznacznie, że to na organie ciążył obowiązek wykazania, iż prawidłowo złożony wniosek nie dotarł do adresata z przyczyn od niego niezależnych. Okoliczności tych w sprawie nie wykazano, co oznacza, że organ wniosek otrzymał i nie załatwił go w ustawowym terminie.

Zgodnie bowiem z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust.

2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.).

Skoro, co jasno wynika ze stanu sprawy po rozstrzygnięciu jej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wniosek skarżącego został załatwiony po upływie 14 dni od jego złożenia na skutek wniesienia skargi, w sprawie wystąpiła niewątpliwe bezczynność. Skoro jednak informacja została udzielona w pełnym zakresie zobowiązywanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego stało się bezprzedmiotowe. Ponieważ skarga w części dotyczącej zobowiązania organu do załatwienia wniosku oraz żądania przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej została cofnięta (pismo procesowe z dnia [...] września 2016 r., k. 17; cofnięcie skargi w tym zakresie było oczywiście dopuszczalne) postępowanie sądowe podlegało w tym zakresie umorzeniu na podstawie art. 60 i 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt I wyroku).

8. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem udostępnienie informacji, czy też wydanie decyzji odmownej albo umorzenie postępowania po wniesieniu skargi, a przed jej rozpoznaniem, nie zwalnia jednak sądu, od obowiązku podjęcia z urzędu pozostałych rozstrzygnięć właściwych dla tego typu skargi (skarga została podtrzymana w zakresie stwierdzenia stanu bezczynności). W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku (pkt II wyroku).

Dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają żadnego znaczenia powody, z których przyczyny określony akt lub czynność nie zostały podjęte, w szczególności zaś, czy bezczynność została spowodowana zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu, szczególnym charakterem czynności w stosunku do zadań głównych itp. przyczynami. Powyższe kwestie mają natomiast znaczenie dla kwalifikacji bezczynności pod kątem sprawdzenia, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Biorąc pod uwagę fakt udzielenia informacji, czas bezczynności, a przede wszystkim sporność i specyfikę stanu faktycznego sprawy Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku).

Uwzględniając to, że udzielenie informacji nastąpiło po wniesieniu skargi, która niejako wymusiła czynność organu, Sąd, na podstawie art. 200 i 201 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. i 209 p.p.s.a oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) zasądził od Starosty na rzecz strony skarżącej koszty postępowania, na które składał się wpis od skargi w kwocie 100 zł oraz połowę należnych kosztów zastępstwa procesowego (240 zł) uznając, podobnie jak Naczelny Sąd Administracyjny, że na tle stanu faktycznego sprawy zachodziły podstawy do miarkowania wysokości zasądzonych kosztów w oparciu o przepis art. 203 p.p.s.a. (pkt III wyroku).