Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2023 r. J.K. zwrócił się do Starosty, na adres poczty elektronicznej [...], o udostępnienie na wskazany adres mailowy, w formie zeskanowanych dokumentów, następującej informacji publicznej:
- 1. umowy z Urzędem Marszałkowskim na kwotę 500.000 PLN na dofinansowanie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego.
- 2. na jakie konkretne działania została przeznaczona powyższa kwota?
- a. faktury, umowy i inne dokumenty dotyczące wydatków poniesionych w ramach w/w umowy na dzień wpłynięcia wniosku.
Wobec braku odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2023 r. J.K., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Starosty w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie, zarzucając naruszenie:
- 1. art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek;
- 2. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej w skrócie u.d.i.p.) w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.
Na tej podstawie skarżący wniósł o:
- 1. zobowiązanie organu do załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej,
- 2. zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Starosta podniósł, że skarga jest bezzasadna. Nie odnotowano bowiem wpływu do Starostwa wniosków, o których skarżący pisze w skardze, dotyczących dotacji z Urzędu Marszałkowskiego na dofinansowanie zadań z zakresu zarządzania kryzysowego. W dniu 26 stycznia 2023 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej na adres [...] wpłynął wniosek J.K. o udostępnienie informacji publicznej dotyczący dotacji celowej, którą Powiat otrzymał z Urzędu Marszałkowskiego, zaadresowany właśnie do Marszałka Województwa. W związku z powyższym uznano, że wnioskujący omyłkowo wpisał niewłaściwy adres odbiorcy, w wyniku czego wniosek trafił do Starostwa a nie do Urzędu Marszałkowskiego. Dnia 27 stycznia 2023 r. za pośrednictwem platformy ePUAP przekazano w/w korespondencję do Urzędu Marszałkowskiego i poinformowano o tym fakcie J.K.
W odpowiedzi na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, pismem z dnia [...] marca 2023 r. J.K. podał m.in., iż powyższy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysłał za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 11 stycznia 2023 r. na adres [...], co udokumentował wydrukiem potwierdzenia wysłania wiadomości. Na potwierdzenie, że organ korzysta również z tego adresu mailowego, na który został wysłany powyższy wniosek, skarżący przedłożył potwierdzenia korespondencji elektronicznej z innych dat wskazujące, że wiadomości kierowane na w/w adres są odczytywane.
Pismem z dnia 28 kwietnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił się do Starosty o podanie:
- a) czy Starosta bądź Starostwo Powiatowe używa adresu poczty elektronicznej [...]?
- b) czy w/w adres jest lub był w przeszłości udostępniony celem kontaktu na stronie internetowej Starostwa Powiatowego, w tym na stronie Biuletynu Informacji Publicznej – jeśli tak, to w jakim okresie?
- c) od jakiej daty na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, w zakładce Dostęp do Informacji Publicznej jest udostępniony adres poczty elektronicznej [...]?
W odpowiedzi, pismem z dnia [...] maja 2023 r. organ podał, iż:
- a) w/w adres był używany przez Starostę,
- b) w/w adres był udostępniany do 17 lutego 2023 r.,
- c) adres poczty elektronicznej [...] jest udostępniony od 25 kwietnia 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej w skrócie p.p.s.a.), w myśl którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W analizowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie u.d.i.p. Ustawa ta reguluje zakres podmiotowy, przedmiotowy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek (art. 10 u.d.i.p.).
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, znajdująca zastosowanie w przedmiotowej sprawie, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ustawy zasadniczej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.).
W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż za wniosek pisemny należy uznać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną – i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, wyrok WSA w Warszawie z 4 lutego 2019 r., VIII SAB/Wa 45/18). Do obowiązków organu administracji publicznej należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, w tym filtrów antyspamowych oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej – aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na ten adres podań, wobec prawnej dopuszczalności ich wnoszenia także drogą elektroniczną (postanowienia NSA z 10 września 2015 r., I OSK 1968/15 oraz z 3 listopada 2015 r., I OSK 1940/15). Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej, obciąża ten organ, a nie skarżącego (por. postanowienie NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15).
Z orzecznictwa tego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został wysłany drogą elektroniczną. Potwierdzenie tego faktu pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. W przywołanym wyżej orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r., I OSK 1924/16).
W okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega zatem wątpliwości, iż skarżący zwrócił się do skarżonego organu z wnioskiem o udostępnienie opisanej na wstępie informacji. Skarżący przedłożył bowiem potwierdzenie nadania w dniu 11 stycznia 2023 r. wniosku na adres poczty elektronicznej [...]. Z kolei z pisma organu z dnia [...] maja 2023 r. wynika, iż wskazany adres poczty elektronicznej był używany przez Starostę oraz był udostępniony celem kontaktu na stronie internetowej Starostwa Powiatowego, na stronie Biuletynu Informacji Publicznej do 17 lutego 2023 r. Oznacza to, że skarżący skierował swój wniosek na adres właściwy.
Nie było przy tym kwestionowane, iż żądana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz że organ, do którego skarżący skierował wniosek, jest organem zobowiązanym w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Stwierdzić zatem należy, że Starosta dopuścił się bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Wniosek ten powinien bowiem zostać rozpoznany w ustawowym 14-dniowym terminie, którego bieg rozpoczął się od 12 stycznia 2023 r. i upłynął z dniem 25 stycznia 2023 r. (art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) – co jak wynika z akt sprawy, nie nastąpiło. W tej sytuacji argumentacja organu, iż na adres poczty [...] nie odnotowano wpływu opisanego na wstępie wniosku skarżącego datowanego na [...] stycznia 2023 r. (a jedynie omyłkowo przesłany wniosek o udostępnienie informacji publicznej skierowany do Marszałka Województwa) nie mogła stanowić podstawy do uznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi za bezzasadną.
Mając powyższe na uwadze uznać należało, że Starosta pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia objętej wnioskiem informacji publicznej od daty złożenia wniosku. W świetle powyższych rozważań, skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie obejmującym żądanie zobowiązania organu do udostępnienia informacji publicznej. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 11 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej (pkt I sentencji wyroku), przy czym powinno to nastąpić w określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku, w sposób przewidziany omawianą ustawą.
Jednocześnie stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.
W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. Nie ma też podstaw do stwierdzenia zaistnienia dotkliwych skutków społecznych bądź indywidualnych uzasadniających uznanie dopuszczenia się przez organ bezczynności w stopniu rażącym. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie nosiła cech całkowicie lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., lecz wynikała (jak wskazują okoliczności sprawy) z niewłaściwej organizacji obsługi skrzynki poczty elektronicznej, udostępnionej celem kontaktu na stronie internetowej Starostwa. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).