Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. K.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Rady Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku sołectwa [...] w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego. Jako podstawę prawną wniesienia skargi wskazał art. 222 § 1 i art. 227 k.p.a. oraz art. 101 i art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej jako u.s.g.) w zw. z art. 7 ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (t.j. D.z.U. z 2014 r. poz. 301 ze zm.).
K.K. zarzucił organowi naruszenie art. 5 ust. 6 i ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim wobec nierozpatrzenia wniosku o zmianę przedsięwzięć w ramach funduszu na rok 2019 r. w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Skarżący wniósł o:
- 1) zobowiązanie Rady Gminy do merytorycznego załatwienia wniosku;
- 2) zasądzenie od organu sumy pieniężnej w wysokości 2 tys. zł;
- 3) zasądzenie od organu wszelkich kosztów postępowania
W odpowiedzi na skargę organ podał, że skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego, jak i jego naruszenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; a także w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. spraw dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających.
Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Taką ustawą szczególną jest ustawa o samorządzie gminnym. Osobną kompetencję sądu administracyjnego w zakresie skarg na niewykonanie czynności nakazanych prawem normuje art. 101a u.s.g. Przepis art. 101a u.s.g. poszerza zatem (w stosunku do art. 3 § 2 p.p.s.a.) zakres sądowej kontroli działań organów gminy o czynności faktyczne i prawne podejmowane w sprawach ze sfery administracji publicznej oraz, jak wskazano wyżej, bierność tych organów polegającą na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem (por. postanowienie NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. I OSK 3188/15, dostępne w CBOiSA).
Ustawodawca w art. 101 a u.s.g. używa pojęcia "czynność" bez jego dookreślenia, jednakże w orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że należy przyjmować jego szerokie rozumienie. Są to przede wszystkim czynności nakazane prawem powszechnie obowiązującym, w tym aktem prawa miejscowego (np. statutem gminy) określającym obowiązki organu gminy. Ze względu na odesłanie do art. 101 u.s.g., powinny to być czynności prawne z zakresu administracji publicznej, podejmowane w różnych formach, jak i czynności faktyczne, a w zasadzie czynności materialno-techniczne, skoro mają one być nakazane prawem (Komentarz Lex do art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym Augustyniak Monika, Cybulska Renata, Dolnicki Bogdan, Gumińska - Pawlic Jadwiga, Jagoda Joanna, Jochymczyk Alicja, Martysz Czesław, Matan Andrzej, Moll Tomasz, Wierzbica Anna, Wydawnictwo ABC 2010r.) Przy czym trafnie podnosi się, że w odniesieniu do nakazanych prawem czynności, w odnośnych przepisach "(...) powinien być wskazany termin wykonania czynności albo okoliczność (przesłanka), z która wiąże się obowiązek jej wykonania. W przeciwnym razie trudno byłoby przyjąć zaistnienie stanu bezczynności", (zob j.w.).
W orzecznictwie podnosi się także, iż nie każdej czynności nakazanej prawem organowi gminy odpowiada interes prawny (prawo podmiotowe, uprawnienie) mieszkańca gminy lub innej osoby. W związku z tym, w sferze czynności nakazanych prawem odróżnia się zadania organów gminy, które są wyłącznie obowiązkami tych organów oraz zadania (obowiązki) organów gminy, którym odpowiadają określone interesy prawne lub uprawnienia, polegające na możliwości uskutecznienia działań przez organ gminy. Skargę z art. 101 a ust. 1 u.s.g. może wnieść osoba, której z mocy przepisu prawa przysługuje uprawnienie do żądania określonego działania organu gminy, odpowiadającego obowiązkowi tego organu (tak m.in. wyrok NSA z 27 sierpnia 1996 r., sygn. akt II SA/Wr 280/96; Biuletyn Informacji Prawnej rok 1998, nr 2, s. 1, patrz też glosa do ww. wyroku B. Popowskiej, OSP 1998/5 oraz A. Fagura, Skarga na bezczynność, czynności prawne lub faktyczne organu gminy z art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Casus 201, zwłaszcza s. 28).
Podsumowując skarga z art. 101 a u.s.g. nie może być traktowana jako środek wymuszania na organach gminy realizacji określonych działań, które zdaniem skarżącego, są nakazane obowiązującym porządkiem prawnym (por. wyrok z 7 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 272/10, Lex Omega nr 32/2011). Skarżący, działając na podstawie art. 101a u.s.g. ustawy, musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego opartego na przepisach prawa materialnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy brakiem podjęcia aktu (np. uchwały czy innych wyżej wymienionych aktywności prawem nakazanych) a jego własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną. Taki związek musi przy tym powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych, mających oparcie w przepisach prawa materialnego, uprawnień. W prawie administracyjnym istotną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją prawną danego podmiotu a normą prawa materialnego, z której wywodzi on swój interes prawny.
W niniejszej sprawie skarżący działając jako mieszkaniec Wsi [...] (choć z treści skargi wynika, że działa "w imieniu społeczności naszego sołectwa") w skardze domaga się zobowiązania organu Rady Gminy do merytorycznego załatwienia wniosku sołectwa [...] w sprawie zmiany przedsięwzięć przewidzianych do realizacji w 2019 r. w ramach funduszu sołeckiego.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa, który może w terminie 7 dni od otrzymania ww. informacji podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – art. 5 ust. 5 i 6 ustawy o funduszu sołeckim. Stosownie zaś do art. 7 ust. 1 tej ustawy w trakcie roku budżetowego, jednakże nie wcześniej niż po uchwaleniu budżetu gminy na dany rok i nie później niż do dnia 31 października danego roku budżetowego, sołectwo może złożyć do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wniosek o zmianę przedsięwzięć lub ich zakresu przewidzianych do realizacji w ramach funduszu.
W ocenie Sądu ze wskazywanych przez skarżącego okoliczności, jak też i całokształtu okoliczności sprawy nie sposób wywieść wniosku, że jakikolwiek interes prawny bądź uprawnienie skarżącego zostały naruszone. Skarżący nie wykazał w żaden sposób, że został naruszony jego interes prawny, oparty na przepisach prawa materialnego i polegający na istnieniu bezpośredniego związku między brakiem wydania uchwały a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, a nie sytuacją faktyczną. Taki związek, zdaniem Sądu musi istnieć w chwili niewprowadzenia w życie danego aktu, mimo wyraźnego nakazu wynikającego z obowiązujących przepisów prawa i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych uprawnień.
Skarżący nie udowodnił, że brak uchwały organu stanowiącego gminy doprowadził do naruszenia prawa i jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, tj. pozbawiło go pewnych praw albo uniemożliwiło ich realizację. Sama zaś przynależność do wspólnoty sołeckiej nie może być źródłem interesu prawnego w sprawie. Pozostałe zaś twierdzenia skargi stanowią polemikę w związku z odrzuceniem wniosku sołectwa przez Wójta Gminy.
Powyższe uzasadniało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. stanowiącego, iż sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.
Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji postanowienia. Natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu, Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji).