Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Organizacja [...] zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:
- - czy organizacja związkowa OPZZ działająca w Urzędzie Miasta przedstawiła swoją opinię odnośnie regulaminu wynagradzania przekazanego do zaopiniowania pismem nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r.?
- - jeżeli OPZZ działająca w Urzędzie Miasta przedstawiła swoją opinię do regulaminu wynagradzania, o którym mowa w pkt 1 to związek zawodowy zwrócił się o przekazanie kopii tej opinii,
- - o przekazanie kopii informacji kwartalnych o łącznej liczbie członków organizacji związkowej OPZZ działającej w Urzędzie Miasta przekazywanej na podstawie art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych – wszystkich przekazanych pracodawcy informacji w okresie 2014-2015,
- - o przekazanie kopii informacji kwartalnych o łącznej liczbie członków organizacji związkowej Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w Urzędzie Miasta przekazywanej na podstawie art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych – wszystkich przekazanych pracodawcy informacji za okres 2014 – 2015,
- - czy organizacje związkowe: OPZZ "Konfederacja Pracy" oraz Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w Urzędzie Miasta przyjęły realizację regulacji płacowych zaproponowanych pismem nr [...] z dnia [...].03.2015 r.,
- - czy organizacje związkowe: OPZZ "Konfederacja Pracy" oraz Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Samorządowych w Urzędzie Miasta wniosły uwagi do propozycji regulacji płacowych zaproponowanych pismem nr [...] z dnia [...].03.2015 r.
W piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. Prezydent Miasta poinformował wnioskodawcę, iż informacje i dokumenty, o które wystąpił związek zawodowy nie mają charakteru informacji publicznej, wobec czego brak jest podstaw do ich udostępnienia.
Organizacja [...] w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, w odpowiedzi na które Prezydent Miasta w piśmie z dnia [...] maja 2015r. poinformował o podtrzymaniu dotychczasowego stanowiska w sprawie.
Wobec powyższego Organizacja [...] pismem z dnia [...] maja 2015 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. ze skargą na bezczynność Prezydenta Miasta w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostepnienie informacji publicznej. Strona skarżąca wnosiła o zobowiązanie organu do rozpatrzenia w/w wniosku w terminie 14 dni.
W uzasadnieniu skargi organowi zarzucono naruszenie prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 782 w skrócie zwana u.d.i.p.). Jednocześnie strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. – poprzez nieudostępnienie informacji publicznej przez organ do tego zobowiązany i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., gdyż wbrew wymogom określonym w tym artykule organ nie wydał decyzji co narusza równocześnie art. 8, 11 oraz 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – zwane dalej k.p.a. Zdaniem strony skarżącej Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, będąc organem władzy publicznej określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a wnioskowana informacja stanowi informację publiczną.
Skarżąca zauważyła, iż organizacje związkowe wykonują funkcje publiczne. Wskazują na to kompetencje oraz uprawnienia związków zawodowych wymienione w ustawie o związkach zawodowych wskazują, a tym samym dokumenty wytworzone przez organizacje związkowe stanowią informację publiczną. Taką informację będą stanowiły w szczególności dokumenty, które prowadzą do realizacji ustawowych zadań i kompetencji nałożonych na organizacje związkowe. Skarżąca zwróciła uwagę, iż wnioskowane dokumenty były wykorzystywane przez Urząd Miasta w prowadzonych przez urząd sprawach związanych między innymi z wprowadzaniem w życie regulaminu wynagrodzenia oraz innych regulacji płacowych obowiązujących w Urzędzie Miasta. Wnioskowana informacja stanowi integralną część całego procesu uzgadniania oraz konsultacji w/w spraw. Jednocześnie odnosi się do organu władzy publicznej, którym jest Urząd Miasta i była wykorzystywana przez ten organ władzy publicznej przy realizacji zadań przewidzianych prawem.
W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ pełnomocnik wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie w sytuacji nie uwzględnienia powyższego wniosku o oddalenie skargi w całości. Organ zarzucił skardze brak właściwości sądu administracyjnego do rozpatrzenia skargi, przyjmując, iż dotyczy ona działania Prezydenta Miasta w sprawie sposobu rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej, czyli odnosi się do postępowania skargowego uregulowanego w dziale VIII k.p.a. dodając, iż sądy administracyjne nie są w żadnym przypadku właściwe do rozpoznania skarg składanych na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., ani kontroli sposobu ich załatwienia.
Jako dodatkową podstawę do odrzucenia skargi pełnomocnik organu wskazał niewypełnienie warunku określonego w art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej zwana p.p.s.a.) tj. nie wezwano organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa.
W końcowej części odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu przywołał argumentację dotyczącą bezzasadności zarzutów skarżącej. Zdaniem pełnomocnika, aby skutecznie zarzucić organowi bezczynność w udzieleniu informacji publicznej w pierwszej kolejności żądana informacja musi mieć charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem pełnomocnika organu wniosek z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie stanowił wniosku o udzielenie informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 i art. 6 ust. 1 u.d.i.p. W sytuacji gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną, stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy.
W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. strona skarżąca uznała wnioski pełnomocnika organu za nieuzasadnione wnosząc o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga jest uzasadniona.
Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).
Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji w oparciu o art. 16 ust. 1u.d.i.p.
Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia.
W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, przewiduje wydanie decyzji administracyjnej wtedy, gdy organ odmawia ujawnienia jakiegoś faktu lub dokumentu (art. 16 ust. 1 ustawy), bądź umarza postępowanie w trybie przewidzianym w art. 14 ust. 2 ustawy. Wydanie owych aktów następuje jednak zawsze wtedy, gdy mamy do czynienia z informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 omawianej ustawy.
Natomiast, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy, inaczej mówiąc organ informuje, że żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu w/w ustawy/
W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 sierpnia 2014r, sygn. akt II SAB/Łd 88/14).
Podkreślić również wypada, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Nadto należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. (wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa), ponieważ – zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 u,d.i.p. – przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie u.d.i.p. w tym czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 289/14). Dotyczy to również sytuacji, w której organ w formie pisemnej informuje wnioskodawcę, że informacja o udzielenie której wnosi nie jest informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. i z tego powodu nie zostanie udzielona.
W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialno- technicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.).
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władzy publicznej, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów i i danych odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, w tym gospodarowania mieniem Skarbu Państwa lub komunalnym. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela. Jego realizacja następuje na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle.
Konfrontując powyższe z zapisem art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. należy podkreślić, iż informacją publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i są to zarówno dokumenty wytworzone przez te organy, jak i te, których organ używa, korzysta z nich wykonując funkcje publiczne (znajdują się w jego dyspozycji), nawet jeśli nie pochodzą one wprost od organów administracji, nie zostały przez organ ten wytworzone (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 721/08). W art. 6 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca zawarł jedynie przykładowy katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wyliczenie to nie jest wyczerpujące, na co wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności".
Nie budzi w niniejszej sprawie wątpliwości, że Prezydent Miasta jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej dotyczącej wykonywanych zadań publicznych. Do takich zadań należy niewątpliwie wprowadzanie regulaminu wynagradzania obowiązującego pracowników zatrudnionych w urzędzie mu podległym. Stanowi to bowiem wykorzystanie m.in. powierzonego mu mienia (środków finansowych przeznaczonych na ten cel) oraz realizacji postanowień w zakresie ochrony praw pracowników w zakresie prawa pracy. Obowiązujące przepisy prawa pracy określają zasady dysponowania takim środkami, w tym zasady wprowadzania obowiązujący regulaminów wynagradzania zapewniając organizacjom zrzeszającym pracowników udział w tym procesie. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 roku o związkach zawodowych (tj. Dz.U z 2014 r., poz. 167 ze zm.) związki zawodowe jako organizacja dobrowolna i samorządowa organizacja ludzi pracy, powołane zostały do reprezentowania i obrony ich praw, interesów zawodowych i socjalnych.
Zgodnie natomiast z art. 6 cytowanej ustawy współuczestniczą w tworzeniu korzystnych warunków pracy, bytu i wypoczynku. Zgodnie natomiast z art. 21 ust. 1 na zasadach ustalonych odrębnymi przepisami związkom zawodowym przysługuje prawo prowadzenia rokowań zbiorowych, oraz zawierania układów zbiorowych pracy, a także innych porozumień przewidzianych przepisami prawa pracy. Natomiast w ust. 2 powołanego wyżej artykułu ustawodawca wskazał, że w gałęziach pracy nieobjętych układami zbiorowymi regulacja warunków pracy i płacy wymaga konsultacji ze związkami zawodowymi. W art. 23 ust. 1 i 2 ustawy przyznano związkom zawodowym uprawnienie do sprawowania kontroli nad przestrzeganiem prawa pracy oraz uczestnictwa, na zasad określonych odrębnymi przepisami, w nadzorze nad przestrzeganiem przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przyznano instrument za pomocą którego może doprowadzić do usunięcia stwierdzonych w tym zakresie nieprawidłowości.
Natomiast w art. 26 ustawodawca przyznał zakładowym organizacjom związkowym uprawnienie do zajmowania stanowisk wobec pracodawcy i organu samorządy załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników. Z kolei w art. 30 ust. 4 i 5 ustawy o związkach zawodowych i w art. 772 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.), ustawodawca określił zasady udziału organizacji związkowych w procesie wprowadzania w życie w zakładzie pracy m.in. regulaminy wynagradzania. Tym samym informacje związane z realizacją przez organ władzy publicznej powyższych ustawowych regulacji zapewniających organizacjom zrzeszającym pracowników i reprezentujących ich przed pracodawcą są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dotyczy to nie tylko udzielenia odpowiedzi czy organizacje związków zawodowych brały udział w tym procesie, czy przedstawiły swoje stanowisko, ale także przedstawienia dokumentu zawierającego opinię danego związku zawodowego w tej kwestii, czy wniosły uwagi do proponowanych przez zakład pracy nowych regulacji dotyczących systemu wynagradzania i przyjęły do realizacji, jeżeli oczywiście takie stanowisko przez organizację związkową zostało przestawione.
Nie zwalnia organu z obowiązku udzielenia informacji publicznej. Fakt, że wniosek dotyczy przekazania treści opinii, stanowiska innego podmiotu, które w sposób bezpośredni, z mocy ustawy jako prawnie wymagane kształtują treść ostatecznego stanowiska, rozstrzygnięcia organu. Stanowisko takie zostało zaprezentowane między innymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 14 września 2012r., sygn. akt I OSK 1203/12, wyrok z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1105/13). W wyroku z dnia 13 listopada 2013 roku sygn. akt P 25/12 Trybunał Konstytucyjny zaprezentował stanowisko, zgodnie z którym z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jedynie treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (...) i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub organ.
Takim dokumentem nie jest zdaniem sądu orzekającego w niniejszej sprawie dokument zawierający stanowisko organizacji związkowej w przedmiocie zaproponowanego przez pracodawcę nowych regulacji płacowych, zaprezentowane zgodnie z postanowieniami w tym przedmiocie zawartymi w ustawie o związkach zawodowych i w przepisach prawa pracy. W żadnym przypadku taki dokument nie może być traktowany jako dokument wewnętrzny.
Za informację publiczną w znaczeniu wyżej przedstawionym należy uważać udzielenie odpowiedzi przez organ odnośnie pytań dotyczących kwartalnych informacji o łącznej liczbie członków organizacji związkowych przekazywanych w oparciu o art. 251 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych jaki organizacje związkowe są obowiązane przekazywać pracodawcy z uwagi na rolę jaką spełniają związki zawodowe w zakładzie pracy, wynikającą między innymi w wyżej cytowanych przepisach zawartych w ustawie o związkach zawodowych.
W tym stanie rzeczy należał skargę uwzględnić, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku w zakreślonym terminie. Jednakże oceniając bezczynność organu Sąd uznał, że nie miała ona charakteru rażącego, czemu dał wyraz w pkt 2 sentencji wyroku. Organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego bez zbędnej zwłoki (w terminie zakreślonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Fakt, iż stanowisko organu, że informacja o udzielenie której wnioskował skarżący nie jest informacją publiczną nie zostało uznane za zasadne nie może przesądzać, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Powyższe rozważania czynią zarzuty podniesione w odpowiedzi na skargę przez organ bezzasadnymi.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równiej uiszczonego wpisu sądowego (100 zł).
Zgodnie z § 2 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003r., nr 221, poz. 2193 ze zm.), wpis sądowy w niniejszej sprawie jaki był zobowiązany uiścić skarżący wynosił 100 zł. Skoro strona uiściła wpis w wysokości 200 zł, kwotę 100 zł jako "nadpłacona" podlega zwrotowi w oparciu o art. 225 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt 4 sentencji wyroku.