Uzasadnienie
W dniu 9 kwietnia 2018 r. J.K. skierował drogą elektroniczną do Burmistrza wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej rejestru umów cywilnoprawnych zawartych przez Miasto i Gminę w styczniu, lutym i marcu 2018 r. w postaci zeskanowanych dokumentów przesłanych na wskazany przez niego adres mailowy.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ przekazał wnioskodawcy centralne rejestry umów "D", "Z" i "W" prowadzone w Urzędzie Miejskim w okresie od stycznia do marca 2018 r. Jednocześnie wskazał, że w rejestrach tych dokonano anonimizacji danych osobowych osób prywatnych.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na bezczynność Burmistrza w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej zarzucając naruszenie:
- - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej przez nieuprawnione ograniczenie tego prawa;
- - art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 34 ze zm.) poprzez zastosowanie tego przepisu w zakresie dokonanej anonimizacji rejestru umów "D" i "Z" w pozycji stron umów – imion i nazwisk – "danych osobowych osób prywatnych".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, twierdząc, że udostępnił wnioskującemu informację zgodnie z wnioskiem. Przekazał bowiem skarżącemu wnioskowane centralne rejestry umów, anonimizując dane osobowe osób prywatnych, co było konieczne dla zachowania ochrony sfery prywatności osób fizycznych, których imię i nazwisko oraz adres zamieszkania znajduje się w rejestrze.
Organ stwierdził, że dokonana anonimizacja danych osobowych w rejestrach była pewnego rodzaju kompromisem pomiędzy prawem do informacji publicznej wnioskodawcy a prawem do ochrony danych osobowych około 120 osób fizycznych. Zdaniem organu udzielenie wnioskodawcy pełnej informacji byłoby niecelowe zwłaszcza, że z praktyki organu wynika, że J.K. wszystkie uzyskane dane w trybie ustawy o dostępie do informacji publikuje w mediach społecznościowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje między innymi bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.
Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).
Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.) przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. (art. 16 u.d.i.p.). Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem, sporządzonym z zachowaniem przewidzianych terminów.
Przedmiotem niniejszego postępowania jest bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku J.K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie rejestrów umów cywilnoprawnych zawartych przez gminę w okresie od stycznia do marca 2018 roku.
Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz, jako organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a żądane informacje (rejestr umów) stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p. informacją publiczną są dane dotyczące prowadzonych rejestrów, ewidencji, archiwów oraz sposobów i zasad udostępniania danych w nich zawartych. Tak więc ustawodawca przewidział możliwość udostępniania nie tylko informacji o rejestrach, ale także możliwość udostępniania zawartych w nich danych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2016 r., I OSK 2440/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - CBOSA).
Organ przy piśmie z [...] kwietnia 2018 r. co prawda udzielił skarżącemu informacji, jednak w sposób nie w pełni realizujący jego oczekiwania wynikające z wniosku z dnia [...] kwietnia 2018 r., pominął bowiem dane osobowe osób fizycznych – stron umów, anonimizując dane w udostępnionych rejestrach:,,Z,,,P",,,D". Organ nie wydał przy tym decyzji odmownej w tym zakresie na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Udzielenie informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, należy oceniać jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., I OSK 1513/14, baza CBOIS; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, Lex nr 1658122).
Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że dane dotyczące imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego stanowią informację publiczną i podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I CSK 190/12, Lex nr 1283743; wyrok NSA z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, Lex nr 1658122).
Skoro zatem Burmistrz nie udzielił skarżącemu pełnej informacji publicznej, zgodnie z żądaniem wniosku, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, uznać trzeba, że dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności. Jeżeli bowiem organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to wówczas winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie. Nieudostępnienie pełnej treści żądanej informacji przy jednoczesnym niewydaniu decyzji odmownej stanowi o bezczynności organu.
Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2018r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt I wyroku). W punkcie II wyroku Sąd stwierdził, że Burmistrz dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W ocenie Sądu rażącym naruszeniem prawa jest bowiem naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, baza CBOIS).
W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja rażącej bezczynności nie zaistniała, albowiem uwzględnienie wniosku skarżącego tylko w części, nie wynikało ze złej woli organu, lecz było wynikiem błędnej interpretacji przepisów. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt III wyroku).