Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp.z 23 sierpnia 2023 r., sygn. akt II SAB/Go 52/23

Uzasadnienie

1. 1. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r., złożonym przy wykorzystaniu platformy ePUAP, P.L.(skarżący) zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej podania następujących informacji:
2. 1) jakie instrukcje kancelaryjne i rzeczowe wykazy akt stosował Urząd Gminy i Miasta w latach 2016-2022?;
3. 2) czy w ww. latach Urząd Miasta i Gminy stosował odstępstwa od ww. instrukcji kancelaryjnych, a jeśli tak to w jakim zakresie?;

3). czy Urząd Miasta i Gminy stosuje system EZD, a jeśli tak to w jakim zakresie?;

1. 4) czy w latach 2016-2022 w wyniku ponaglenia bądź zażalenia organ wyższego stopnia stwierdził bezczynność lub przewlekłość postępowania podatkowego prowadzonego przez organy gminy, a jeśli tak to w ilu sprawach w poszczególnych latach oraz w ilu przypadkach organ wyższego stopnia stwierdził, że przewlekłość postępowania lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
2. 5) czy w przypadku stwierdzenia przez organ wyższego stopnia bezczynności lub przewlekłości postępowania przez organ gminy kierownik jednostki zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalił osoby winne bezczynności lub przewlekłości a jeśli tak to jakie zostały ustalone przyczyny bezczynności lub przewlekłości? Czy podjęto środki zapobiegające bezczynności lub przewlekłości w przyszłości jeśli tak to jakie?;
3. 6) czy wobec pracowników wszczęto postępowania porządkowe, dyscyplinarne lub inne przewidziane przepisami prawa a jeśli tak to jakie oraz wobec których pracowników takie postępowania wszczęto i jakie zostały na nich nałożone konsekwencje;
4. 7) czy w latach 2016-2022 w wyniku ponaglenia bądź zażalenia wojewódzki sąd administracyjny stwierdził bezczynność lub przewlekłość postępowania podatkowego prowadzonego przez organy gminy, a jeśli tak to w ilu sprawach w poszczególnych latach oraz w ilu przypadkach organ wyższego stopnia stwierdził, że przewlekłość postępowania lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
5. 8) przesłanie umowy lub umów cywilnych zawartych przez organ administracji publicznej z adwokatem lub radcą prawnym lub doradcą podatkowym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej organu oraz umowy lub umów cywilnych zawartych z ww. podmiotami do reprezentowania organu administracji publicznej bądź gminy przed sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi w latach 2016-2022 albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte.
6. 2. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej Burmistrz Miasta i Gminy pismami z dnia [...] sierpnia 2022 r. przesłał na wskazany przez skarżącego adres ePUAP informację dotyczącą pkt 1, 2, 3 i 8 oraz wyznaczył na dzień 18 października 2022 r. nowy termin na załatwienie wniosku w zakresie pozostałych informacji. W odniesieniu informacji zawartych w pkt 4,5,6 i 7 wniosku organ, powołując się na ich przetworzony charakter, w dniu 30 sierpnia 2022 r. wezwał skarżącego do wykazania szczególnej istotności tych informacji dla interesu publicznego. Wezwanie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 14 września 2022 r., który na nie udzielił na nie odpowiedzi.
7. 3. W dniu 26 kwietnia 2023 r. P.L., również poprzez platformę ePUAP złożył za pośrednictwem organu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy wnosząc o:

1. 1) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2022 r. w zakresie dotyczącym pkt 4-7 wniosku;
2. 2) zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w zakresie dotyczącym pkt 4-7 wniosku z dnia [...] sierpnia 2022 r. w terminie 14 dni;
3. 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4. 4) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kwoty 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;
5. 5) rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym.

W jej uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ nie załatwił całego wniosku, zaś wskazane przedłużenie terminu w piśmie organu z dnia [...] sierpnia 2022 r., było nieskuteczne bowiem nie wskazano w nim w sposób jasny i konkretny dlaczego wydłużenie terminu było niezbędne. Za uznaniem, że bezczynność Burmistrza Gminy i Miasta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w ocenie skarżącego - przemawia nie tylko długi termin pozostawania przez ten organ władzy publicznej, ale również "fakt instrumentalnego wykorzystania możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegający na wyznaczeniu sobie maksymalnego przewidzianego prawem terminu udostępnienia informacji publicznej bez podania jakiegokolwiek powodu opóźnienia. Takie działanie, a w zasadzie brak działania - organu świadczy o daleko idącym lekceważeniu obowiązków w zakresie udostępniania informacji publicznej i nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia".

4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, podnosząc że wniosek został załatwiony w całości, gdyż organ udzielił skarżącemu informacji w zakresie pkt 1 do 3 i 8 wniosku, a w zakresie pkt 4a pkt 4 do 7 wniosku, z uwagi na konieczność przetworzenia informacji, wezwał go do wykazania szczególnej istotności tych informacji dla interesu publicznego. Z tych względów organ nie pozostaje w bezczynności i nie można mu postawić skutecznie zarzutu lekceważenia skarżącego, braku podejmowania jakichkolwiek czynności przez czas trwania postępowania, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

5. Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634; dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.

Na podstawie art. 149 § 1 i art. 149 § 1a p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania:

1. 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,
2. 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,
3. 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania,
4. 4) stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
5. 6. Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
6. 7. Tryb i zasady rozpoznawania wniosków o udostępnienie informacji publicznej określa ustawa z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 902; dalej jako u.d.i.p.). Na jej gruncie przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu, a nie tylko w sytuacji, gdy je wytworzyły. W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).

8. Burmistrz Miasta i Gminy niewątpliwie należy do podmiotów, na których ciąży ustawowy obowiązek udostępniania informacji publicznych, a wszystkie wnioskowane informacje stanowią informację publiczna w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest to w sprawie kwestionowane przez strony i nie wymaga dalszego wyjaśnienia.

W sprawie nie może być mowa o odrzuceniu skargi, bowiem w kontrolowałbym postępowaniu nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodne z prawem (terminowe i zgodne z przepisami ustawy załatwienie wniosku) prowadzi do niezasadności skargi czyli jej oddalenia. W niniejszej sprawie skarga jest zasadna jakkolwiek z przyczyn innych, niż w niej podniesiono (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co wiąże się wadliwym trybem procedowania wniosku w zakresie żądań zawartych w jego pkt 4 do 7. Mianowicie zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1), jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

9. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ skierował do skarżącego wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego i następnie, wobec braku odpowiedzi na powyższe wezwanie, nie podjął żadnych dalszych czynności, co uważa za działanie wystarczające. Tymczasem w takiej sytuacji powinien wydać decyzję (administracyjną) o odmowie udostępnienia tych informacji, opartą na przepisie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Brak wydania takiej decyzji przesądza o tym, że organ pozostaje w bezczynności, bowiem nie załatwił całego wniosku.

10. Z opisanych względów organ dopuścił się bez wątpienia bezczynności, co stwierdzono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Jednocześnie Sąd – stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie dotyczącym pkt 4-7 w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt I wyroku).

Wyjaśnić tu należy, że stwierdzenie przez sąd bezczynności w sprawie opiera się wyłącznie na tym, że organ nie wydał decyzji odmownej w opisanym wyżej trybie. W niniejszym postępowaniu sąd administracyjny nie może oceniać czy żądane informacje miały rzeczywiście charakter informacji publicznej przetworzonej, ale jedynie czy organ pozostaje w stanie zaskarżalnej bezczynności. Dopiero w przypadku wydania decyzji odmownej, po wyczerpaniu trybu kontroli instancyjnej i wniesieniu skargi do sądu, w postępowaniu wszczętym skargą na decyzję możliwa będzie ocena prawna co do charakteru informacji publicznej jako informacji przetworzonej i spełnienia przez wnioskodawcę, wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przesłanki jej uzyskania w postaci wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego i tego czy organ właściwie uzasadnił przesłanki i okoliczności przetworzenia (charakter i źródła informacji, nakład pracy związany jej przygotowaniem itd.). Ocenie sądu w niniejszej sprawie podlegało zatem jedynie to, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy została udostępniona bądź czy została wydana decyzja odmowna.

11. Oceniając stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanki, o której mowa w art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem wyłącznie naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, albowiem nieuwzględnienie wniosku skarżącej nie wynikało z celowego działania organu, który podjął czynności w sprawie, dokonując jednak częściowo błędnej kwalifikacji wniosku w świetle przepisów u.d.i.p. Pozostałe czynności wykonał terminowo i częściowo załatwił wniosek.

12. Jeśli chodzi o zwrot kosztów (pkt III wyroku) Sąd, na podstawie art. 200, art. 205 § 2, art. 206 i art. 209 p.p.s.a. zasądził zwrot wpisu, opłaty od pełnomocnictwa i połowy kosztów zastępstwa procesowego. Miarkowanie zwrotu kosztów do połowy należnej stawki wynagrodzenia radcy prawnego (czyli do kwoty 240 zł) wynikało z tego, że skarga została uwzględniona z innych przyczyn, niż podniesione w zarzutach. Nadto nie w całości - bo sąd nie uznał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.