Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] września 2022 r., przesłanym pocztą elektroniczną, K.O. zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy (na zamieszczony w Biuletynie Informacji Publicznej adres poczty elektronicznej Kierownika Referatu Komunikacji Społecznej A.Z. [...]) o udostępnienie następującej informacji: "jak zakończyła się sprawa przesądowego wezwania do wykonania porozumienia, jakie gmina zawarła w 2018 roku z inwestorem, w sprawie odkupienia przez gminę nieruchomości po byłym kinie? Proszę również o informacje, czy o rozstrzygnięciu tej sprawy (jeśli takowe jest) informowano w jakiś sposób opinię publiczną?"
Wobec nieotrzymania odpowiedzi, pismem z dnia [...] kwietnia 2023 r. K.O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie, zarzucając naruszenie:
- 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskania informacji publicznej,
- 2) art. 10 ust. 1 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej u.d.i.p.) w zakresie, w jakim przepisy te przewidują, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku.
Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku.
Uzasadniając skargę wyjaśnił, iż organ do daty sporządzenia skargi nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek, tj. nie udostępnił informacji publicznej, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania, jak również nie wskazał, że nie posiada on żądanej informacji publicznej. Żądane informacje wpisują się w konstytucyjne i ustawowe rozumienie informacji publicznej, bowiem dotyczą one działalności organów władzy publicznej, jakim jest Burmistrz Miasta i Gminy.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o – jak określił – "uznanie skargi w całości" wskazując, iż w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, w zakładce Udostępnianie Informacji Publicznej wskazanym adresem poczty elektronicznej do składania wniosków o dostęp do informacji publicznej jest adres [...]. Z powodu przesłania przez skarżącego pytań na inny adres mailowy sprawa nie została skierowana do rozpatrzenia i nie przekazano w ustawowym terminie odpowiedzi na pytania. W dniu 17 kwietnia 2023 r. K.O. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej, jednakże została ona zaadresowana do Przewodniczącej Rady Miejskiej. Tego też dnia Przewodnicząca Rady Miejskiej przekazała skargę zgodnie z właściwością Burmistrzowi, zaznaczając konieczność przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądu Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Dnia 24 kwietnia 2023 r. Burmistrz przekazał skargę do Referatu Komunikacji Społecznej celem przygotowania zawiadomienia o przekazaniu skargi oraz odpowiedzi na wniosek skarżącego. W dniu 17 maja 2023 r. na adres mailowy skarżącego przesłana została odpowiedź na w/w wniosek o udostępnienie informacji publicznej.
W toku postępowania sądowego Burmistrz Miasta i Gminy przedłożył do akt potwierdzenie przesłania skarżącemu pocztą elektroniczną w dniu 17 maja 2023 r. opisanej wyżej odpowiedzi na wniosek.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej p.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
Tytułem wstępu należy zaznaczyć, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, tzn. nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. czy też (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym) uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (wyroki NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1991/12, z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05; postanowienie NSA z 23 kwietnia 2010 r., I OSK 646/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 tej ustawy. Dlatego też skarga na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.
Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. i art. 52 § 2 p.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu w postępowaniu administracyjnym w postaci ponaglenia, w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., I OSK 4287/18). Wprawdzie dodany wówczas przez ustawodawcę art. 53 § 2b p.p.s.a. mógłby sugerować, że każda skarga na bezczynność lub przewlekłość niezależnie od rodzaju sprawy, której ona dotyczy, powinna zostać poprzedzona ponagleniem, to jednak mając na uwadze, że ponaglenie jest środkiem prawnym uregulowanym w k.p.a., przepis ten znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłość, toczących się w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.
Sprawa w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie jest natomiast sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Tryb udostępniania tej informacji w całości reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zawarte w niej odesłanie do przepisów k.p.a. jest bardzo wąskie i dotyczy wyłącznie wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji i decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.). Stąd w sprawach z zakresu informacji publicznej nie może mieć zastosowania ta część art. 53 § 2b p.p.s.a. w której mowa, że skarga na bezczynność lub przewlekłość "może być wniesiona (...) po wniesieniu ponaglenia". Przepis ten należy interpretować w ten sposób, że ponaglenie jest wymagane wówczas, gdy sprawa objęta skargą na bezczynność lub przewlekłość prowadzona jest w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego lub przy ich zastosowaniu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18).
Jak wynika z art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga K.O. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] września 2022 r. o udostępnienie informacji w zakresie szczegółowo opisanego na wstępie wniosku.
Ustawa o dostępie do informacji publicznej, stanowiąca rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej określonego w art. 61 ustawy zasadniczej, reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W orzecznictwie sądowym za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty sprawujące funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej mają też informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów, nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej zawiera przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p.
W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnym z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). W sytuacji powiadomienia wnioskodawcy w terminie 14 dni od złożenia wniosku o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem informacji, udostępnienie następuje w terminie 14 dni od powiadomienia (art. 15 ust. 2 u.d.i.p.).
Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu.
W świetle przytoczonych przepisów stwierdzić należy, iż na gruncie u.d.i.p. bezczynność organu ma miejsce, gdy organ – będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej – nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w terminie 14 dni w postaci udostępnienia tej informacji (art. 10 ust. 1 u.d.i.p.), nie informuje o wydłużeniu terminu do rozpoznania wniosku, nie wzywa do wykazania istotności udostępnienia żądanej informacji dla interesu publicznego w przypadku uznania żądanej informacji za informację przetworzoną, nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że nie jest w posiadaniu informacji, że informacja dostępna jest na BIP lub że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).
Na gruncie przepisów u.d.i.p. brak jest jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Przy czym za wniosek pisemny uznaje się również zapytanie przesłane pocztą elektroniczną i to nawet, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W okolicznościach niniejszej sprawy kwalifikacja informacji objętej żądaniem K.O. z dnia [...] września 2022 r. jako informacji publicznej była okolicznością bezsporną między stronami. Niezależnie od tego, w nawiązaniu do treści powyższego żądania dodać należy, że informacje dotyczące nabywania nieruchomości przez gminę, a więc podmiot prawa publicznego, jak również podejmowanych w związku z tym czynności, a także ewentualnych związanych z tym postępowań sądowych, niewątpliwie należą do zakresu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.
Z kolei podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji w świetle u.d.i.p. są m.in. władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. i do których niewątpliwie należy zaliczyć Burmistrza Miasta i Gminy jako organ jednostki samorządu terytorialnego.
W rozpatrywanej sprawie K.O. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie opisanej na wstępie informacji publicznej wprawdzie nie na adres wskazany przez organ do składania wniosków o dostęp do informacji publicznej, lecz na adres poczty elektronicznej Kierownika Referatu Komunikacji Społecznej A.Z. [...], jednakże adres ten również został podany do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, zaś (jak wynika ze strony internetowej BIP Urzędu Miasta i Gminy) do zadań tego referatu Urzędu należy m.in. zarządzanie komunikacją zewnętrzną Gminy, realizacja polityki informacyjnej Burmistrza oraz bieżące informowanie mieszkańców Gminy o działaniach Gminy.
Niezależnie jednak od tego, po wniesieniu skargi objęta wnioskiem informacja publiczna została już wnioskodawcy udostępniona poprzez przesłanie w dniu 17 maja 2023 r. odpowiedzi, za pośrednictwem poczty elektronicznej.
Czyni to bezprzedmiotowym ewentualne zobowiązywanie organu przez sąd administracyjny do określonego działania, które przed dniem orzekania zostało już podjęte. W przypadku skargi na bezczynność sąd orzeka bowiem, biorąc za podstawę stan faktyczny sprawy w dacie wydania orzeczenia. Jeżeli w toku postępowania sądowego, zainicjowanego wniesieniem skargi na bezczynność, przed dniem orzekania, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, wówczas oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi na tzw. milczenie władzy. W takiej sytuacji zachodzi podstawa do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), z którą to sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Skoro bowiem odpowiedź na wniosek została udzielona po wpłynięciu skargi, brak było podstaw do formułowania rozstrzygnięcia zobowiązującego organ do jej udzielenia.
Stanowi to podstawę do umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.
Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził istnienie bezczynności po stronie organu, albowiem udzielenie odpowiedzi na w/w wniosek nastąpiło po upływie przewidzianego w tym celu ustawowego terminu, tzn. dnia 17 maja 2023 r. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów określonych przepisami prawa co do obowiązku rozpoznania wniosku, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. "Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" – takie stanowisko, akceptowane w pełni przez skład orzekający, wyrażono w doktrynie (B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812).
Reasumując, Sąd uznał, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Dodatkowo, co istotne, odpowiedź ta została skutecznie doręczona wnioskodawcy po otrzymaniu przez organ skargi na bezczynność. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy, w tym ze skargi nie wynika również, aby zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi wiązała się z dotkliwymi skutkami dla skarżącego czy dotkliwymi skutkami społecznymi.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).