Uzasadnienie
Gmina, działając w oparciu o art. 87 w związku z art. 88 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wniosła skargę na bezczynność Rady Powiatu w sprawie uregulowania przebiegu odcinka drogi powiatowej nr [...] w części położonej na terenie Powiatu na działkach nr [...], wnosząc o zobowiązanie tego organu do podjęcia uchwały regulującej stan prawny drogi na wymienionym odcinku w terminie 30 dni.
Przedmiotem sporu pomiędzy Gminą a Powiatem jest status prawny odcinka drogi biegnący od drogi krajowej nr [...] do granicy powiatu (drogi powiatowej nr [...]). Zdaniem Gminy odcinek ten powinien zostać zaklasyfikowany jako droga powiatowa nr [...], natomiast w opinii Rady Powiatu wymieniony odcinek nie spełnia wymagań stawianych dla dróg powiatowych zgodnie z art. 6 a ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jego funkcja i charakter odpowiadają natomiast wymogom wynikającym z art. 7 ust. 1 tej ustawy, co oznacza, że odcinek ten stanowi drogę gminną, należącą do Gminy. Żaden z wymienionych podmiotów nie czuje się obowiązany do utrzymywania spornego odcinka drogi w należytym stanie technicznym. Stan taki oraz wymiana korespondencji pomiędzy stronami trwa od czasu utworzenia powiatów w 1999 r.
Dnia [...] maja 2009 r. Gmina wezwała Radę Powiatu do podjęcia uchwały w sprawie spornego odcinka drogi poprzez jej uregulowanie stanu prawnego. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. Przewodniczący Rady stwierdził, iż wymieniony odcinek drogi posiada uregulowany status prawny – stanowi drogę gminną należącą do Gminy.
Z uwagi na bezskuteczność wezwania Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o zobowiązanie Rady Powiatu do podjęcia uchwały regulującej stan prawny drogi na wymienionym odcinku. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu stwierdził, iż skarga jest bezpodstawna, a pomiędzy Gminą a Powiatem nie występuje żaden spór, bowiem zarządcą przedmiotowej drogi jest Wójt Gminy.
Na wezwanie Sądu strona skarżąca sprecyzowała skargę oświadczając, iż domaga się od Rady Powiatu wydania uchwały w sprawie zaliczenia przedmiotowego odcinka drogi do kategorii dróg powiatowych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skargę należało odrzucić.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza, czy sprawa będąca jej przedmiotem należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrole działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.
Poddanie w przepisie art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych wykonywania administracji publicznej kontroli sądu administracyjnego nie oznacza, że cała działalność administracji publicznej została taką kontrolą objęta. Ograniczenie jej zakresu wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie p.p.s.a., który enumeratywnie wylicza formy działania administracji publicznej podlegające kontroli sądu administracyjnego.
W myśl art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.
W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia było to czy akt, którego wydania domaga się strona skarżąca, zaliczony został do form działania organów administracji publicznej objętych możliwością wniesienia skargi na bezczynność, w przypadku zaniechania przez upoważniony organ wydania takiego aktu.
Strona skarżąca domaga się wydania przez Radę Powiatu uchwały w przedmiocie zaliczenia spornego odcinka drogi do kategorii dróg powiatowych, a ściślej rzecz biorąc, domaga się stwierdzenia przez Sąd bezczynności organu w tym przedmiocie.
W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, iż uchwała organu stanowiącego samorządu powiatowego w przedmiocie zmiany kategorii drogi publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) stanowi akt prawa miejscowego (wyroki NSA z 18 listopada 1999 r., II SAB/98/99, LEX nr 46770; z 4 kwietnia 2008 r., II OSK 102/08; postanowienie WSA w Olsztynie z 18 marca 2009 r., II SAB/Ol 9/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Uchwała tego rodzaju stanowi akt o charakterze generalnym wywierający skutki zewnętrzne, będący aktem wielokrotnego zastosowania. Akt taki ma znaczenie dla nieokreślonej liczby osób – adresatów zawartych w nim norm. Zawiera zatem normy powszechnie obowiązujące na danym obszarze czyli jest aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.
W tej sytuacji skarga na bezczynność nie służy, bowiem jak wynika z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ustawa jednoznacznie określa, iż skarga na bezczynność organu może dotyczyć tylko przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a) p.p.s.a. Nie ma wśród nich zaniechania polegającego na niewydaniu aktu prawa miejscowego.
Sprawa zaniechania podjęcia uchwały w przedmiocie zaliczenia drogi publicznej do określonej kategorii, będącej aktem prawa miejscowego, nie mieści się zatem w zakresie kognicji sądu administracyjnego i nie może być rozpatrywana przez ten sąd.
W świetle powyższych okoliczności należało orzec jak w sentencji, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.