Uzasadnienie
Burmistrz, działając w imieniu Gminy, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na "rozstrzygnięcie nadzorcze – odpowiedź na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej [...]" z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie braku stwierdzenia naruszenia prawa w uchwale Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2022 r., Nr XXXVIII/501/2022 w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy na 2022 rok.
W odpowiedzi na skargę organ, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi, a z ostrożności procesowej o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko procesowe organ wyjaśnił, że do Regionalnej Izby Obrachunkowej wpłynęła w dniu 2 lutego 2022 r. uchwała Nr XXXVIII/501/2022 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2022 r. w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy na 2022 rok, jak również skarga Burmistrza z [...] lutego 2022 r. w której domagał się on od organu nadzoru stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miejskiej. Uchwała ta – na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2137 ze zm., dalej ustawa o RIO) – została objęta przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej postępowaniem nadzorczym na podstawie kryterium zgodności z prawem. Na posiedzeniu w dniu [...] marca 2022 r. Kolegium RIO, nie dopatrując się naruszenia prawa, stwierdziło zgodność z prawem uchwały nr XXXVIII/501/2022 Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2022 r. Pismem z dnia [...] marca 2022 r. udzielono Burmistrzowi odpowiedzi na jego "skargę" z dnia [...] lutego 2022 r., wyjaśniając przyczyny dokonanej oceny braku stwierdzenia niezgodności z prawem kwestionowanej przez niego uchwały.
W odpowiedzi na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi, pismem z dnia [...] lipca 2022 r. Burmistrz wyjaśnił, że jej przedmiotem jest stanowisko Kolegium RIO zajęte w dniu [...] marca 2022 r., dotyczące braku naruszenia prawa w działaniu Rady Miejskiej przy podjęciu uchwały z dnia 31 stycznia 2022 r. Nr XXXVIII/501/2022, które zostało zawarte w piśmie Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia [...] marca 2022 r. nr [...].
Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 lipca 2022 r. pełnomocnik organu został wezwany do zajęcia stanowiska w niniejszej sprawie i w piśmie z dnia [...] sierpnia 2022 r. podał, że skarżąca Gmina przedmiotem skargi uczyniła brak rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium RIO, czyli brak uchwały stwierdzającej nieważność (w całości lub w części) badanej uchwały organu stanowiącego Gminy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:
- 1) decyzje administracyjne;
- 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;
4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;
- 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
- 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
- 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
- 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;
- 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.
Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach.
Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie wykazała, że przedmiotem skargi Gminy z dnia [...] kwietnia 2022 r. było niepodjęcie przez Kolegium RIO rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego naruszenie prawa w uchwale Rady Miejskiej z dnia 31 stycznia 2022 r. Nr XXXVIII/501/2022, w sprawie zmiany uchwały budżetowej Gminy na 2022 rok, czyli bezczynność organu w powyższym zakresie.
Skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest dopuszczalna w przypadkach, gdy jej przedmiot mieści się w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. (tzn. w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a), jak również w zakresie wskazanym w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., a więc niewydanie aktu lub niepodjęcie czynności określonej w tych przepisach. Skarga na bezczynność organu jest bowiem pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w tych sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a) oraz w tych sprawach, w których mogą być podejmowane akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także wówczas, gdy odrębna ustawa tak stanowi, co wynika z treści art. 3 § 3 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 15 kwietnia 2008 r., II OSK 496/08).
W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o RIO w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących budżetu tych jednostek. Orzekanie o nieważności tych uchwał i zarządzeń należy do wyłącznej właściwości Kolegium RIO (art. 18a ust. 3 ustawy o RIO), a rozstrzygnięcia nadzorcze organu przyjmują postać uchwał (art. 18 ust. 2 ustawy o RIO).
Postępowanie nadzorcze nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego jest postępowaniem szczególnym, nie mającym charakteru postępowania administracyjnego. Nie dotyczy ono bowiem załatwienia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej, a jest formą nadzoru administracyjnego rozumianego jako stosunek prawny łączący dwa organy. Działalność z zakresu nadzoru ma charakter odmienny od działalności orzeczniczej organów administracji publicznej. Odmienność ta przejawia się przez brak wyraźnie wskazanego obowiązku wydania aktu nadzoru, w konsekwencji czego nie można skutecznie domagać się dokonania takiej czynności. Wyłącznie od organu nadzoru zależy, czy skorzysta on ze swoich uprawnień nadzorczych. Innymi słowy, ewentualne postępowanie nadzorcze prowadzone jest przez organ nadzoru z urzędu, a przepisy prawa nie przewidują możliwości skutecznego – z prawnego punktu widzenia, zgłoszenia przez jakikolwiek podmiot żądania podjęcia stosownych czynności nadzorczych (por. postanowienie NSA z 10 kwietnia 2019 r., II OSK 926/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
W przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych nie mieści się możliwość nakazania Kolegium RIO podjęcia czynności w ramach postępowania nadzorczego. W konsekwencji uznać należało, że skarga na bezczynność Kolegium RIO w zakresie skorzystania z kompetencji nadzorczych jest niedopuszczalna, bowiem wykracza poza zakres orzekania w sprawach skarg na bezczynność organów administracji. Jak już bowiem wspomniano, skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej i przysługuje tylko w tych sprawach, w których wydawane są decyzje, postanowienia oraz akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a. (por. postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 maja 2016 r., II SAB/Go 38/16, a także postanowienie NSA z 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2009/16).
Gmina nie mogła zatem skutecznie wnieść do sądu administracyjnego skargi na bezczynność Kolegium RIO w przedmiocie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do uchwały Rady Gminy z 31 stycznia 2022 r.
Wobec powyższego, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.