Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2023 r., powołując się na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej u.d.i.p.), J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci "wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa" we wskazanych w jego wnioskach latach. W skardze skarżący zawarł wniosek o zobowiązanie organu do załatwienia m.in. wniosku z dnia [...] marca 2023 r. dotyczącego wskazanej informacji za rok 2019 oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi podał, że w dniach 18 marca 2023 r., 19 marca 2023 r., 20 marca 2023 r., 21 marca 2023 r. i 22 marca 2023 r., za pośrednictwem poczty elektronicznej, złożył do Marszałka Województwa wnioski o udostępnienie informacji publicznej w postaci wydruków ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa w latach: 2018, 2019, 2020, 2021 i 2022. Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji wskazał przesłanie zeskanowanych dokumentów na podany we wniosku adres e-mail. W dniu 31 marca 2023 r. otrzymał odpowiedź organu, iż z uwagi na skomplikowany charakter sprawy zachodzi konieczność dokonania analizy prawnej, a udzielenie odpowiedzi nastąpi do dnia 28 kwietnia 2023 r. Dnia 28 kwietnia 2023 r. organ drogą elektroniczną poinformował wnioskującego, że wydruki wyciągów/raportów bankowych potwierdzających transakcje dokonane kartami płatniczymi nie stanowią dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego przedmiotem wniosku jest jednak informacja publiczna, która do dnia złożenia skargi nie została mu udostępniona.
W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że do Urzędu Marszałkowskiego wpłynęły wskazane przez skarżącego wnioski o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na konieczność dokonania analizy prawnej, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. poinformowano skarżącego, że udzielenie odpowiedzi na wszystkie wnioski nastąpi do dnia 28 kwietnia 2023 r. Następnie w tej dacie Marszałek Województwa podał, że nie może udostępnić mu żądanych informacji, gdyż nie są to informacje publiczne (żądane dokumenty nie są dokumentami urzędowymi).
Organ przyznał, że informacja o tym, kto jest czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze poprzez użycie tych kart jest informacją publiczną. Jednakże, jak wskazano, odrębną kwestią jest udostępnienie wyciągów ze służbowych kart płatniczych. Wyciągi te nie stanowią bowiem dokumentów urzędowych w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., a zatem ich postać (kopie) nie mogą być udostępnione (ujawnione) w trybie dostępu do informacji publicznej. W ocenie organu okoliczność, że dokument prywatny, jakim jest wyciąg bankowy, pozostaje w dyspozycji organu administracji publicznej i dotyczy realizacji celów publicznych, nie czyni go automatycznie dokumentem urzędowym.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II tutejszego Sądu z dnia 13 czerwca 2023 r., wydanym na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej p.p.s.a.) sprawy ze skarg J.K. na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wydruków ze służbowych kart bankomatowych zostały rozdzielone, w wyniku czego sprawie ze skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] marca 2023 r. nr [...] nadano sygn. akt II SAB/Go 73/23.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, przy czym w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.
Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.
Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie była bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci wydruków (wyciągów) ze służbowych kart bankomatowych poszczególnych członków Zarządu Województwa (w tym przypadku za 2019 r). Sporne między stronami było to, czy takie wydruki mogą być udostępnione, jak bowiem wynika ze stanowiska organu, informacja "kto jest, czy był dysponentem służbowych kart płatniczych, a także o kwotach wydatków i celach, na jakie były wydatkowane pieniądze poprzez użycie tych kart" jest informacją publiczną, natomiast sam wyciąg ze służbowej karty płatniczej nie stanowi dokumentu urzędowego i nie może zostać udostępniony w trybie dostępu do informacji publicznej.
Odnosząc się do tej kwestii nie ulega wątpliwości, że informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Dotyczy to także informacji dokumentujących fakt lub sposób dysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku, jeżeli treść owych umów dotyczy bezpośrednio wspomnianego wyżej majątku publicznego (por. wyroki WSA w Warszawie z 24 września 2020 r., II SAB/Wa 289/20 oraz WSA we Wrocławiu z 28 czerwca 2022 r., IV SAB/Wr 978/21, orzeczenia.nsa.gov.pl). Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. W zakresie tego pojęcia mieszczą się informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej czy audiowizualnej.
Skoro zatem informacje o gromadzeniu oraz wydatkowaniu publicznych środków finansowych stanowią informację publiczną, to tym samym również informacje o wydatkowaniu środków pieniężnych na podstawie służbowych kart płatniczych przez członków Zarządu Województwa jako organu publicznoprawnej jednostki organizacyjnej, stanowią informację publiczną.
Jeśli chodzi o stanowisko organu oparte na rozróżnieniu między prywatnym charakterem wydruku (wyciągu) ze służbowych kart bankomatowych (pochodząca od danego banku) a dokumentem urzędowym, którym ma być informacja publiczna udzielona przez organ na podstawie tego wydruku (wyciągu), jest ono nie do zaakceptowania. Po pierwsze dlatego, że prawidłowa, zgodna z prawem i realizująca cel ustawy informacja o wydatkach z konta (rachunku) danej służbowej karty bankomatowej (ściśle rzecz biorąc bankowej karty płatniczej) musi odzwierciedlać wszystkie operacje zawarte na tzw. wyciągu (wydruku) z tego konta. W takiej sytuacji udzielenie informacji sprowadzałoby się do "skopiowania" danych z tego wyciągu do treści "dokumentu urzędowego", który wytworzył by organ. Taka jest bowiem logiczna konsekwencja stanowiska prezentowanego przez organ i argumentacji ją wpierającej. Już z tego powodu sens tego stanowiska trudno zaakceptować (chodzi wszak o karty płatnicze ze środkami pieniężnymi jednostki samorządu terytorialnego oddanymi do dyspozycji urzędników wyłącznie dla potrzeb służbowych, a nie środki prywatne, nie ma więc znaczenia, że wydruk, "wyciąg" pochodzi od banku).
Drugi argument na niekorzyść przyjętego przez organ stanowiska jest jeszcze istotniejszy. Mianowicie przyjmując, że sam wydruk (wyciąg) nie podlega udostępnieniu, ale dane z niego wynikające już tak, umożliwia się potencjalną ingerencję w treść informacji, której wnioskujący o dostęp nie będzie mógł zweryfikować, nie mając wglądu w wydruk (wyciąg) operacji dokonywanych z danej karty płatniczej.
Dlatego w pełni podzielić należy stanowisko zawarte w orzecznictwie, które nie opiera się na formalnym statusie dokumentu (jako urzędowego lub prywatnego), lecz jego treściowej i funkcjonalnej charakterystyce jako nośnika (źródła) informacji publicznej. Według tego poglądu informacją publiczną w rozumieniu ustawy będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej.
Informacja ta musi przy tym dotyczyć sfery istniejących już danych i faktów i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli tylko dotyczy "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich.
Taką informację stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. W perspektywie konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej pojęcie "dokumentu" należy rozumieć w szerokim tego słowa znaczeniu, gdyż za dokument uznaje się każdą informację o działalności władzy publicznej lub o sprawach publicznych, wysłowioną i zobiektywizowaną na jakimś nośniku i najczęściej przybierającą postać pisemną. Dokumentem w tym rozumieniu będzie zatem każdy nośnik danych, który może przybrać m.in. formę papierową, elektroniczną, cyfrową (w tym zatem wydruk czy wyciąg z konta kart płatniczych, por. wyrok NSA z 29 września 2021 r., III OSK 1036/21). W sprawie nie budzi wątpliwości, że środki finansowe zgromadzone na rachunkach bankowych przedmiotowych kart stanowią wyłącznie środki publiczne, dlatego wyciągi (wydruki) z konta tych kart podlegają udostępnieniu.
Ponieważ żądana informacja publiczna nie została udostępniona, skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność:
- 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;
- 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;
- 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
W świetle powyższych rozważań, skarga podlegała uwzględnieniu w zakresie obejmującym zobowiązanie organu do rozpatrzenia złożonego w niniejszej sprawie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 19 marca 2023 r., w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku) w sposób przewidziany omawianą ustawą, tzn. poprzez udostępnienie żądanej informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, ewentualnie wydanie w tym przedmiocie decyzji administracyjnej w oparciu o treść przepisów u.d.i.p.
Jednocześnie stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku nie miał charakteru rażącego naruszenia prawa. Określenie to oznacza bowiem wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wnioskodawcy, jaskrawego braku woli załatwienia sprawy, ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe.
W niniejszej sprawie nie zachodził przypadek oczywistego lekceważenia wniosku skarżącego bądź złej woli organu, które można byłoby rozpatrywać jako wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, jak również celowego działania czy uporczywego zaniechania. W ocenie Sądu bezczynność w rozpoznaniu wniosku nie nosiła cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., lecz wynikała (jak wskazują okoliczności sprawy) przede wszystkim z odmiennej przyjętej przez organ wykładni przepisów u.d.i.p. w zakresie charakteru prawnego oraz możliwości udostępnienia żądanej przez skarżącego dokumentacji. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że zaistniała bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku.
O kosztach postępowania orzeczono w pkt III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, stanowiącą równowartość uiszczonego wpisu od skargi (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).