Uzasadnienie
Pismem z [...] maja 2023 r. T.T. zwrócił się do Burmistrza o udostępnienie na wskazany we wniosku adres mailowy, informacji publicznej o treści uchwał wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości znajdującej się na ul. [...], podejmowanych z inicjatywy odpowiedniego przedstawiciela Gminy, będącej właścicielem niewyodrębnionych lokali w nieruchomości oraz o sposobie głosowania przez przedstawiciela gminy w tych uchwałach, jednocześnie wskazując, że wniosek dotyczy uchwał podejmowanych w okresie od 1 stycznia 2018 r. do dnia wniesienia wniosku.
W piśmie z [...] maja 2023 r. organ działając na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 902; dalej jako u.d.i.p.) poinformował wnioskodawcę, że:
- 1. uchwały podejmowane przez współwłaścicieli nieruchomości wspólnej nie stanowią informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w wyżej wymienionej ustawie;
- 2. Gmina nie została upoważniona przez Wspólnotę Mieszkaniową do udostępniania jej dokumentów osobom trzecim.
Wyjaśniając powyższe organ wskazał, że nie może udostępnić żądanych informacji w oparciu o przedmiotową ustawę.
Pismem z [...] maja 2023 r. T.T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Burmistrza w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:
- 1) art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych zakresie w jakim przepis ten stanowi o prawie do swobodnego wyrażania opinii obejmującego swobodę poszukiwania, otrzymywania i rozpowszechniania wszelkich informacji i poglądów, bez względu na granice państwowe, ustnie, pismem lub drukiem, w postaci dzieła sztuki bądź w jakikolwiek inny sposób według własnego wyboru, przez jego niezastosowanie i nieudostępnienie na wniosek informacji podlegającej udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionego ograniczenia prawa człowieka do informacji;
- 2) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji podlegającej udostępnieniu na wniosek;
- 3) art. 10 ust 1 w zw. z art 13 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek, a podmiot jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia łożenia wniosku do udostępnienia informacji lub poinformowania wnioskodawcy o przedłużeniu terminu potrzebnego na rozpatrzenie wniosku, poprzez jego niezastosowanie i nieudostępnienie informacji w zakreślonym ustawowo terminie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zdaniem skarżącego informacje, o których udostępnienie się zwrócił stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia, bowiem stanowią informacje o mieniu publicznym. Przedmiotowa informacja dotyczy gospodarowania nieruchomościami gminy zaliczanymi do majątku jednostek samorządu terytorialnego, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 5 lit. c u.d.i.p.
Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w odpowiedzi udzielonej skarżącej pismem z [...] maja 2023 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634, dalej jako p.p.s.a.). W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a.
Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).
Przedmiot tak rozumianej kontroli stanowiła w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, opisanego na wstępie.
Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p.
Wniesienie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga od strony skarżącej uprzedniego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia na drodze administracyjnej – czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 601/05). Zasady tej nie zmieniło wprowadzenie do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa).
Wobec powyższego w przypadku skargi na bezczynność dotyczącej udostępnienia informacji publicznej nie stosuje się art. 53 § 2b p.p.s.a., w postaci uprzedniego wniesienia ponaglenia do właściwego organu (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., I OSK 2433/18). Ustalony w art. 53 § 2b p.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia należy bowiem odnieść do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie k.p.a. Stosownie natomiast do art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przepisy k.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Powyższe oznacza, że nie mają one zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej, brak jest podstaw do stosowania art. 37 k.p.a.
Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu rozumieć należy sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Natomiast stanowisko organu o odmowie udzielenia informacji winno przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jeżeli jednak żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ odmawia jej udostępnienia zwykłym pismem.
Dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej, czego dotyczy niniejsze postępowanie, istotne znaczenie ma ustalenie, iż dysponuje on informacją, która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz że jest on podmiotem zobowiązanym do udostępnienia tej informacji. Przy czym stosownie do treści art. 4 ust. 3 u.d.i.p. podmioty określone w ust. 1 i 2 tego artykułu są zobowiązane do udzielenia informacji, jeśli są w jej posiadaniu, a nie tylko w sytuacji, gdy je wytworzyły.
W dalszej kolejności ustaleniu podlega, czy organ udostępnił żądaną informację (lub podjął inne ustawą określone czynności) we wskazanym ustawą terminie (art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.).
Niewątpliwie z punktu widzenia podmiotowego Burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego, wykonujący zadania publiczne, stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.
Analizując wniosek skarżącego z punktu widzenia przedmiotowego należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę u.d.i.p., a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się wszelkie informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym (komunalnym bądź Skarbu Państwa), jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone (por. wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 181/02; wyrok NSA z 20 października 2002 r., II SA 1956/02 oraz wyrok NSA z 30 października 2002 r., II SA 2036-2037/02, M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28).
Z powyższego wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. "Sprawą publiczną" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowana w interesie społecznym.
Sąd nie podziela stanowiska organu, iż żądane przez skarżącego informacje nie stanowią informacji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, iż informacje o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Dotyczy to także informacji dokumentujących fakt lub sposób zadysponowania/zarządzenia majątkiem publicznym. Stąd też w sytuacji z jaką mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie, a mianowicie, iż Gmina pozostawała właścicielem niewyodrębnionych lokali, znajdujących się przy ul. [...], to jej czynności oraz skutki jej działań, podejmowanych w ramach wspólnoty mieszkaniowej (do tego bowiem w istocie ogranicza się wniosek skarżącego podejmowane) stanowią informację publiczną, jako stanowiące element wykonywania prawa własności przez podmiot prawa publicznego, na podstawie art. 23 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1048).
Zgodnie z treścią art. 6 tej ustawy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzą wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywaną.
Z regulacji tej wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest nowym podmiotem prawa, któremu nie przysługuje osobowość prawna, jednakże podmiot ten może samodzielnie uczestniczyć w obrocie prawnym. W zależności od wielkości nieruchomości tj. ilości lokali w danej nieruchomości do zarządu nią mają zastosowanie bądź przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności bądź też przepisy cytowanej ustawy. Z powyższego wynika, że wspólnota mieszkaniowa jest podmiotem właściwym do prawa prywatnego i w swoim działaniu kieruje się regulacjami właściwymi temu prawu. W skład wspólnoty mieszkaniowej mogą wchodzić lokale będące własnością jednostek samorządu terytorialnego. Okoliczność ta nie powoduje, że zmianie ulega charakter prawny wspólnoty mieszkaniowej bądź też obowiązują w tym zakresie jakieś inne unormowania prawne. To, że gmina jest członkiem danej wspólnoty mieszkaniowej nie zmienia jej cywilnoprawnego charakteru.
Nie oznacza, to jednak, iż czynności podejmowane przez Gminę w ramach tych wspólnot nie podlegają ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Za informację publiczną bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne bądź funkcje publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez te podmioty wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą bezpośrednio od nich. Podkreślić jednakże należy, że cywilnoprawny charakter wspólnoty mieszkaniowej może uzasadniać ograniczenie udostępnienia informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 października 2014 r., IV SAB/Po 63/14), jednakże pozostaje to poza zakresem badania w niniejszej sprawie.
Ponieważ żądana przez skarżącego informacja publiczna nie została mu udostępniona, organ tym samym dopuścił się bezczynności, co zostało stwierdzone zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z [...] maja 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania prawomocnego wyroku (pkt I sentencji wyroku).
Oceniając natomiast stan faktyczny sprawy w odniesieniu do przesłanek z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność nie nosi znamion rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, K.p.a. Komentarz, Warszawa 1998, s. 808-812). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a., jest taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Zdaniem Sądu nie mamy do czynienia z takim przypadkiem. Na taką ocenę przede wszystkim wpływa fakt, że niezałatwienie wniosku w terminie wynikało z błędnej oceny stanu prawnego sprawy, nie było natomiast wynikiem złej woli lub lekceważącego stosunku do sprawy. Z tych samych powodów Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a.
Jako, iż skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 w zw.
z art. 205 § 1 p.p.s.a. - zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (pkt III wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi w wysokości 100 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).